加快形成全面便捷的居家养老服务体系

晁钢令　陶婷芳　刘志远

作者单位: 上海财经大学

    由于20 世纪五六十年代的鼓励生育政策和70 年代以后严格执行的计划生育政策，使中国将在未来20 年左右进入人口老龄化的高峰期，65 岁及以上老人占总人口比重预计将超过20%。而从上海来看，在户籍人口中，65 岁及以上老人的比重目前已超过25%，老龄化的情况已十分严重。养老问题已成为城市发展中迫切需要解决的重要问题。
    2005 年，上海率先确定了“9073”的养老格局，并在2007 年上海市民政局的“十一五”规划中正式以文件的形式向外颁布。即在户籍老年人中，“90% 由家庭自我照顾，7% 享受社区居家养老（照顾）服务，3% 享受机构养老服务”。从这个文件中可以看出，现在普遍所说的90%“居家养老”实际上主要是指“家庭自我照顾”式的养老。在此项文件中还专门对此进行了解释，要求“积极倡导家庭自我照顾的养老方式，采取切实可行的措施，强化家庭成员在养老方面的义务与责任，使大部分老年人的生活照顾问题在家庭得到较好解决。”由此可见，最初提出的“9073”养老格局中，并未将90%“家庭自我照顾”老人的社会服务问题放在重要地位，而要求其照顾责任主要由家庭成员自己来负。而在2020 年12 月30 日上海市人大常委会所颁布的《上海市养老服务条例》中则把养老服务分为三类，即“居家养老服务”“社区养老服务”和“机构养老服务”。对应起来看，其中的“居家养老服务”应当就是指对于90% 的“家庭自我照顾”型老人除其家人和子女之外的社会支持性养老服务。其内容为“通过上门、远程支持等方式，为老年人在其住所内提供的生活照料、常用临床护理等照护服务及其他支持性服务”，同以提供“日间照护、短期托养、助餐等”需要专门的设施和场所的“社区养老服务”形成了区别。这说明政府部门已将对占绝大多数的“居家养老”老人的服务工作放上了重要位置。本文的研究就是以这90% 的“居家养老”群体的需求及如何进一步完善对他们的社会支持性服务
为内容而展开的。
    近年来，上海市政府有关部门在对于“居家养老”的社会支持性服务方面出台了一系列政策，采取了很多行之有效的措施。如在《养老服务条例》中就已经对为“居家养老”老人提供生活起居服务、医疗护理服务、紧急救援服务、巡访慰籍服务、家庭适老化改造等方面提出了原则性的指导意见。2021 年9 月13 日上海市社会养老服务体系建设领导小组颁布的《上海市养老服务发展“十四五”规划》中，更进一步提出了“健全社区关爱巡访机制”“为失能老年人家庭照顾者提供支持”“鼓励低龄健康老年人为高龄独居等老年人提供志愿服务”“建立互助性养老服务‘时间银行’”“发展社区嵌入型养老服务网络，做实专业照护、助餐服务、医养结合、健康促进、智能服务、家庭支持、养老顾问、精神文化等八类标准功能服务”，以及推动“养老服务+ 行业”发展，鼓励各行各业关心和支持养老事业等政策措施。此外，上海市政府部门还先后颁布了关于“居家养老长期护理保险”“居家环境适老化改造”“建设养老顾问制度”以及“推广老年人‘智能相伴’服务场景”等为“居家养老”提供社会支持性服务的具体措施。可以说，一个以90% 的“居家养老”群体为对象的社会化服务体系正在逐步形成，已有不少老人及其家庭从中获益。
    然而，正由于“居家养老”群体规模庞大，其结构的复杂化和需求的差异化，使得“居家养老”各项社会支持性服务政策的落实还会面临许多问题。而且根据我们的了解，目前各项社会支持性服务的依托主体多样、管理部门不一，也存在着相互之间不协调、不衔接的矛盾。具体到被服务对象而言，就会产生不全面、不平衡、不便捷的问题。所以本项研究将通过广泛深入的调查，在充分了解各种类型“居家养老”群体的不同需求和对于已有社会支持性服务满意度及期望值的基础上，提出如何完善“居家养老”的社会支持性服务体系，使其更加全面便捷，更加系统有效，而且更具有持续性和稳定性的设计思想和对策建议，以期让占老龄人口绝大多数的“居家养老”群体能广泛受益。
    为此，课题组首先对上海城区的“居家养老”群体进行了一次调查。共发放了432 份调查问卷，回收的有效问卷为403 份。其中60 ～ 69 岁167 人， 占41.4%；70 ～ 79 岁141 人， 占35%；80 岁及以上95 人， 占23.6%。初中及以下文化程度145 人，占36%；高中或中专文化程度170 人，占42.2%；大专及以上文化程度的88 人，占21.8%。月收入在1500 元以下的占0.5%，1501 ～ 3000 元的占4.5%，3001 ～ 5000 元的占56.6%，5001 ～ 10000 元的占35.5%，10000 元以上的占3%，基本上符合这个时代老年群体的特征。职业涵盖了政府公务员、事业单位、企业、教育部门、军人、家庭妇女和自由职业者，有较为广泛的代表性。
    我们首先用“五分量表”对目前情况下“居家养老”群体的生活满意度进行了调查，调查内容主要围绕“食”“行”“医”“乐”等几个方面展开。总的来看，老人们对“食”的满意度平均值为3.62，“行”的满意度平均值为3.46，“医”的满意度平均值为3.37，“乐”的满意度平均值为3.34，均略高于中等水平。说明目前“居家养老”的社会支持性服务体系尚未达到老人们理想的程度。其中高龄和独居老人的满意度尤为低。

    具体到同老人们密切相关的“行”和“医”的便利程度来看，高龄和独居老人中，“十分不便”的比重也比较高。

    然而在调查中发现，“居家养老”群体使用社会支持性服务的比重并不高。以一日三餐为例，主要是“自己做”的比例高达85.1%，而在高龄和独居老人中，自己做的比例相对低一些，但也占到50% 以上。而享用过“助餐点”和“养老配餐”服务的老人只占到20% 左右，在高龄和独居老人中也只有30% 左右。

    在外出采购生活物资方面，“居家养老”群体自己出外采买的比重也比较高，总体上达到了80.9%，在高龄和独居老人中也达到了50% 以上。而享用过“助老服务采买”的在总体上只有3.2%。

    调查还发现，在“居家养老”群体中会使用智能手机者的比例仅有76.4%，其中会网购、会叫车、会使用互联网医院者更少。而希望能学习使用的欲望则比较强，在“困难与诉求”调查中，不少老人提出希望能有机会学习智能手机各种功能的使用方法。

    调查中还发现，在“居家养老”群体中，雇佣钟点工的相对比较多，而雇佣保姆的则比较少，使用“长护理”的比重也不高。

    从以上的调查中我们初步可得到三个基本印象：
    一是到目前为止，覆盖全社会的对“居家养老”群体的社会支持性服务体系尚不完善，或者说利用面还不够广。这里面有几个原因：首先是对“居家养老”群体的社会支持性服务网点布局还不够密集，服务质量还不够高。如在对“一日三餐”的困难和诉求的调查中，“希望改善老年助餐的饭菜质量”“希望附近能有老年助餐点”“希望食品安全能有保证”的诉求排到了前三位。其次是经济条件及服务人员专业素质等原因限制了“居家养老”群体对家政服务人员的使用。调查数据显示，月收入低于3000 元的家庭雇用保姆的个案为0，雇用钟点工的也只有10%；而月收入超过5000 元的家庭，雇用保姆的比例为9%，雇用钟点工的比例更高达32.2%。经向有关方面了解，现在对“长护理”的审批比较严，原因之一也是具有护理专业技能的家政人员太少，供不应求。而高龄和独居的“居家养老”群体最希望得到的恰是具有护理专业技能的家政人员。再次是老人们对现代信息网络系统的知识缺乏，降低了社会支持性服务系统的便捷性和利用率。在对“居家养老”群体使用智能性
服务系统的困难和诉求的调查中，“操作太复杂”“学起来困难”“流程记不住”“眼花看不清”等问题最为集中。

    二是80 岁以上和独居的“居家养老”人员更需要得到社会支持性服务。调查数据显示，80 岁以上的老人和独居老人在“食”“行”“医”“乐”等各方面的自理能力和满意度都比其它样本的数据要差，有的还相差较大。如在生活自理方面，80 岁以上老人中“比较困难”和有“很大困难”的分别占了26.3% 和7.4%；而在80岁以下的人群中则只有4.5% 和0.6%。在独居老人中生活自理“比较困难”的占19.1%，“很大困难”的占2.9%，而在非独居老人中则只占7.9% 和1.8%。上海目前尽管60 岁以上老年人群的比重已达23%，但其中80 岁以上的老人只有14% 左右，占全市人口的比重仅为3.4%，主要是他们才是最需要得到社会支持性养老服务的。所以只要摸清情况，集中资源，有重点地实施分层扶助养老服务政策，就能在一定程度上缓解当前社会支持性养老服务资源不足的问题。
    三是目前对“居家养老”的社会支持性养老服务主要还是依托各社区政府机构和志愿者在提供，企业系统性介入的情况十分少见。从而造成各社区社会支持性服务的形式和品质差异性很大，服务质量难以提升，有些地方甚至难以持续的问题。更重要的是，在调查中发现，缺乏一个老年人可以便捷地找到并及时获取帮助的统一平台。所以“居家养老”的老人们的满意度就比较差，安全感也比较低。老人们的子女和家属也感到难以托付，不得不自找途径。
    根据我们对上海城区“居家养老”群体的调查和分析，课题组提出以下一些政策建议：
    1. 进一步摸清上海“居家养老”群体的具体情况，实行“分层施策”
    把对“居家养老”群体的社会支持性服务重点向80岁及以上，特别是独居或重病的老人倾斜。70 岁以下（除了体弱多病者之外）的群体不仅不需要向他们提供社会支持性服务，甚至其中相当一部分人可以鼓励并组织他们成为社会支持性服务的提供者，积极提倡“低龄老人帮助高龄老人”的社会风气。
    2. 加快推进社区综合服务系统的建设
    主要依托社区为基地，建立便捷完善的“居家养老”社会支持性服务系统。除了进一步增加社区助餐点的密度之外，在有条件的大型社区应积极建设实体性的社区综合服务中心，并完善其功能。其功能除了接纳高龄老人“日托”之外还可包括：健康监察和应急处置，帮助进行网上购物和网上预约就医，帮助进行网上叫车，帮助联系家用电器、电子设备以及其他居民所需要的维修业务，帮助介绍家政人员和保洁人员等等。这类社区综合服务中心可以由所在社区物业公司负责建设和运营，也可依托一些保险公司或其他社会组织建设和运营，大型商业企业的连锁网点也可作为他们的拓展业务开展经营。但不管经营主体是谁，政府部门都应当拨付专项资金予以支持，鼓励各类社会主体参与此项工作，真正形成“社区+X”的“居家养老”社会支持性服务系统。
    3. 建立覆盖全市的“一键呼”社会支持性养老服务平台
    由民政部门牵头，汇集同养老服务有关的各个部门，建设一个类似“12345”的社会支持性养老服务平台。该平台可根据老人们各种主要需求，帮助他们进行政策咨询、服务转接、应急处置等服务，可分别通过电话（或老人专用手机上的“一键呼”功能）、微信、邮件等方式接入，24 小时提供服务。使老人在需要时能十分便捷地得到帮助。
    4. 加快建设对老年人的专业护理人员队伍的培训系统
    应增加培训机构（要求各区都必须有一定数量的培训点），建立护理人员的统一分级标准并编写相应的教材，护理人员必须通过专业培训考核获得相应的级别证书，才能在所适应的岗位上工作。同时对各级护理人员的报酬水平应设定指导标准，并明确可获取政府补贴的类别和标准。鼓励高校或职业技术学校开设相应的护理专业，也鼓励其他有资质社会主体参与专业养老护理员的培训工作。争取能在短时期内初步满足社会对专业养老护理人员的需求。
    5. 加强对志愿者队伍的组织、管理和使用
    实践证明，大量的志愿者是社会支持性养老服务的重要力量，但目前仍处于分散、不稳定和不专业的状态。应在目前已实行的志愿者注册制的基础上，组织起一支相对稳定、有分工、可持续的志愿者队伍。各区和街道要有专职的志愿者组织管理人员，要形成各层级的志愿者干部队伍和联系网络。要根据志愿者的专业特长形成一些专业志愿者队伍。对于志愿者队伍的使用应贯彻“就近为主，合理调配”的原则，对志愿者本人应遵循“自愿参与，量力而行”的原则，要通过各种方式支持志愿者的工作，保护志愿者的积极性。
    我们相信，只要政府主导、规划并支持，社会各方面积极参与和努力，“居家养老”群体幸福养老的前景一定会越来越美好。