共同富裕视域下房地产税改革的浙江探索
——基于试点改革向立法转化的实证研究

徐瑞彬　谭泽楷

作者单位：浙江工商大学

【摘要】我国目前房地产税立法进程受阻，推动房地产税从试点改革出发向立法转化为应有之义，而浙江省为符合房地产税改革条件的试点地。本文结合浙江省内房地产实际状况和税收征收经验，梳理域内外房地产税立法经验，建构出以“中央统筹兼顾，地方因地制宜”思路，创新性探索浙江房地产税试点改革方案，为全国性的房地产税立法提供规范性证成，促进房地产税立法政策扎实推进，达到改善民生、实现共同富裕的目标。
【关键词】共同富裕；房地产税立法；试点改革；立法转化；浙江探索

    一、问题的提出
    习近平总书记于 2021年 10月 15日在《求是》发表的《扎实推动共同富裕》中明确提出“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。十四五纲要规划亦明确要求“推进房地产税立法”。共同富裕背景下，征收房地产税是稳定房地产市场、增加地方财政收入、完善税收体系、促进社会公平的重要途径，房地产税试点改革为大势所趋。
    传统意义上房地产税的征税环节包括取得阶段、开发建设阶段、交易阶段与保有阶段。而目前我国体系中，对普通居民住房的征税环节只有取得和交易阶段，未涉及保有环节。取得和交易环节大致为一次性缴税，因此该税收存在不稳定性。而能稳定税收来源，增加地方税收收入的保有环节为我国房地产税所缺失的内容。同时，我国目前房地产税立法目的及法理基础不明确，征税范围、计税依据、税收优惠不明晰。因此，我国房地产税立法进程受阻。
    本文将聚焦房地产税立法以及实务困境，立足我国国情、浙江省房地产市场现状与民意调查结果，论证浙江省成为房地产税试点改革地的代表性，并根据调研结果，搭建房地产税立法框架，为房地产税试点改革向立法转化提供依据。

    二、浙江省房地产税试点改革探索之论
    本文希冀以浙江为试点，结合省内房地产实际状况和税收征收经验，探索浙江方案，结合全国情况与沪渝试点经验，探讨房地产税浙江试点改革向立法转化建议中普适于全国的部分。选择浙江省的原因如下：第一，浙江经济实力雄厚，部分城市房价较高，存在开展房地产税试点改革必要。第二，浙江作为共同富裕示范区，对外来人口、企业吸引力增强，在购买力支撑下，房价仍难下降，缩小居住面贫富差距问题亟待解决。第三，浙江改革创新意识较为浓厚，便于推行试点改革。
    为探究浙江省内房地产税试点改革的影响因素与内在逻辑，笔者进行调研后，总结以下三点。在浙江省城镇居民对征收房地产税的认知与看法上，总体上支持改革的居民占比较大，而反对改革的居民中，有不少是因畏惧承担较重税负而对征收房地产税持不明朗的态度。因此国家需要在税制设计、立法保障、宣传工作等方面下足功夫，对群众的税负压力问题给予一定关注。浙江省城镇居民对房地产税改革向立法转化的认知与看法方面，房地产税改革向立法转化是民心所向，但不同群体对房地产税最终立法的具体政策有着不同的需求，在立法过程中，建议分层次、分人群地进行深入调查；目前群众多支持低税率、高优惠的政策，立法时应着重考虑该部分的具体落实情况。在浙江省群众对房地产税功能定位的认知方面，群观主要期盼在于发挥税收在二次分配中的调节作用，实现地方财政收入的增加，让政府将税收“取之于民，用之于民”，并将其投入城市公共服务体系建设。

    三、房地产税立法的前沿之鉴
    1.域外借鉴：细化房地产税具体法律制度
    从美国、德国、法国、日本等域外的房地产税法细则中吸纳先进立法经验，本文归纳出以下四个方面针对房地产税现有困局的突破之见。
第一，要细分房地产税税种，完善税收体系。各国通常依据其国情和财政需要将房地产税细分为不同种类。例如，日本设立以纳税环节为分类标准，分为取得、保有和转让环节的房地产税，每个环节中都设置相应税种，抑制投机性土地交易，解决房价暴涨现象。法国将房地产税分为土地税、居住税、房产税和房屋空置税，不仅明确购买、使用住房各阶段应当缴纳的税款，也能更好解决房屋空置和房屋占有率不平衡的问题。
    第二，要合理制定税率，进行周期性评估。税率评估标准直接关系到税收额度，大多国家倾向对房屋本身质量进行周期性评估，综合各地区的经济发展状况与房屋所在地段的具体环境，地方充分发挥地方自主性和工作积极性，因地制宜地推动房地产税税率设立优化。同时，对于税率评估频率与纠纷，可以由地方政府主持，建立由行业专家、评估技术人员等多方专业人员组成的争议解决委员会，对相关争议进行实际情况调查、实地重新评估等工作，以合理解决争议。
    第三，要创设救济制度，落实税收豁免，使税收制度向较为弱势的社会群体倾斜，对公用设施和特殊人群给予税收优惠。此外，在进一步落实税收优惠政策同时，还要关注不合理的房地产税设置而引发的房地产税收争议，设立完备的解决机制，加大对民意舆情的监测，创新征管办法，降低作为新税的房地产税对社会稳定性的影响，提升群众纳税热情。
    第四，要维护市场秩序，保持社会稳定。房地产税改革须充分考虑对社会不同群体的影响，将试点改革、立法规范与财政政策三者有机统一。地方政府须将房地产税税收用于公共服务建设及保障性租房供应中，切实改善居住环境，为新市民、青年人等群体以租赁解决住房困难问题提供渠道，稳定社会秩序。
    2.域内访谈：构建房地产税弹性立法框架
    立法设计模式要与当下税法改革步调一致，且符合中国国情。首先，应当将房产税与城镇土地使用税合一。房地产税立法模式选择可从已推行税种立法模式进行类比，如生态税的融入型和独立型立法模式。针对我国税收体系庞杂现状，选择与传统税法高度契合的独立型立法模式为佳解；但由于土地和房屋不可分割的实物形态，可将房产税和城镇土地使用税合一，或取消城镇土地使用税，地随房走，房依地建，以“房地一致”原则避免重复征税问题。
    此外，应由中央统筹兼顾，地方因地制宜。遵循“立法先行、充分授权、分步推进”原则，房地产税立法应由中央统筹搭建基本框架，再将房地产税征收范围、纳税主体、税率、免税规定等具体要素决定权授由浙江省政府结合本地实际进行具体规划。此外，在具体房地产税立法架构上，中央应新制一套相对完善的房地产税立法架构体系，严格划分征收权力与监管权力的归属，以维持体系内部的统一。

    四、房地产税试点政策转立法的突破之要
    1.明确房地产税立法原则与目的
    在立法原则方面，坚持税收法定原则是既定要求；除“税收法定”，房地产税立法原则还应当“以人为本”，充分考虑纳税人税负能力和受益性，“公平正义”，遵循量能课税。此外，应利用“系统思维”打造多税种、多环节复合税收体系，优化税负结构。在立法目的上，我国应效仿新加坡等国家形成“财政收入导向”，形成科学、平衡税制体系，提升地方治理能力。另一方面，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议将房地产税改革试点定位为“引导住房合理消费”，亦与目的之二不谋而合。
    2.完善创新浙江省试点改革措施
    在沪渝房产税试点改革基础上，浙江将借鉴两地有益经验推进房地产税试点改革。第一，应确定浙江省房地产税试点改革城市，主要关注城市房地产市场热度、是否进入存量市场，如浙江的杭州、宁波能为开征房地产税提供较好试点环境。第二，以行政法规的形式制定暂行办法，可以制定作出原则性规定的房地产税改革试点规定或办法，亦可以调整《房产税暂行条例》《城镇土地使用税暂行条例》等现行涉房地产税暂行条例有关规定，如允许在特定区域对个人所有非营业用房产课税，以符合税收形式合法要求。第三，按照“立法先行、充分授权、分步推进”立法原则制定符合浙江省实际情况的实施细则。房地产税作为地方税，其立法应在全国统一的基础上，充分利用地方权力机关能了解当地经济状态、满足当地居民公共需求等方面所具有的优势，根据实际情况具体制定。浙江的房地产税立法应在国务院制定的基本法律框架下，将房地产税征收范围、纳税主体、计税依据、税率、免税规定等具体要素与浙江房价水平、收入水平结合，根据本地区实际情况确定征收细则，完善征管措施。
    3.合理设计房地产税收法律制度
    第一，要明确征税对象和征收范围。2011年《中华人民共和国房产税暂行条例》规定房产税征收范围为城市、县城、建制镇和工矿区致使征税对象、范围存在局限性，城乡税制产生鸿沟。房地产税征税对象应为居住用和非居住用等各类房地产，土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人，对依法拥有的农村宅基地及其上住宅不纳入试点征税范围。
    第二，要审慎考量税率合理区间，制定弹性税率评估标准。在税率制定上，需综合考量中国较高房价水平与中国城镇居民人均可支配收入水平；同时，征收房地产税还可采取累进税率，对第一套住房给出一定单位面积的扣除。税率评估方面，应依房屋所在地交通环境、社会治安、周边设施等影响因素规定标准，因此须在税率确定、税收政策等方面在地方有完善评估机制的情况下给予地方一定自主权，根据实地现状对症下药。此外，地方可由行业专家、职业评估人员组成评估组织，也可建立房地产登记机构、税务、银行间信息共享系统，充分利用大数据，做好税率评估工作。
    第三，创新税务机关征管办法。沪渝房产税试点政策未配备相应税收征管手段和人员，因此效率不佳。税务机关应统筹协调提出对策以预防征税难题，适时调整征管办法；同时，各部门系统应互助协调共享信息，打破部门壁垒，减少对正常生活秩序的影响。此外，可以通过落实税收优惠政策和强化宣传教育等手段树立群众购房信心，可对不以创造利润为目的的房产，如非营利性组织、社会团队及政府拥有的房产进行减免，也可对居民个人住房以一定单位面积进行减免，以提高征收积极性，有助于实现房地产税征收目的。以金华市磐安县为例，磐安人口与房地产较少，对应征收税费亦少，应着重考量工作成本与征税成果间的平衡。

    五、结语
    房地产税从改革向立法转化，具有历史必然性。但房地产税立法在税制要素、税收征管方式、对相关征税主体影响等方面仍有研究空间。建议在适当社会经济环境下，以试点改革为基础，通过民意调研与财税系统人员、专家采访，结合我国国情并吸收域外房地产税立法经验，完善房地产税立法架构，地方政府管理部门因地制宜，切实、灵活落实并及时反馈，实现普遍性与特殊性的辩证统一。

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