校院两级管理体制下关于高校财务管理的思考
汪 涛
作者单位:沈阳理工大学计划财务处
【摘要】随着高校办学规模的逐步扩大,市场竞争越来越激烈,高校想要生存发展需要走内涵建设之路。实现高校内涵的提升首要就是向管理要效益。本文主要对高等学校实行的“校院两级管理体制”进行探讨,从这种体制的背景和必要性、需要解决的问题以及财务管理模式转变等方面展开论述。
【关键词】高校;校院两级;财务管理;前提保障
一、引言
近年来,随着高校规模的扩大和各项事业的发展,传统的、高度集中统一的高校内部管理系统越来越不适应高校的管理。为了解决这一问题,许多高校纷纷采取了新的管理体制,其中“校院两级管理制度”是很多高校都在试用的模式。本文就“校院两级管理制度”的实施背景,实施必要性等方面进行探讨。
二、高校实行两级管理体制的背景分析
1.高校实行两级管理体制的外部因素
20世纪 90年代中期,随着大学招生规模的不断扩大,继续保持校院统筹管理的方式,无论是跨度还是困难程度都比较大。因此,实施分级管理是所有大学共同采用的一种可行的办法。高等教育“外延式”发展的余地很小,唯有走内涵建设之路,才能使学校的特色和优势得到更大的发挥。
2.高校实行两级管理体制的内部因素
近几年,由于我国的高等教育向更高、更大规模发展,许多大学基本上实现了向多学科、综合发展的战略调整,初步建立起了“理工结合,文理渗透,有重点有选择发展新兴学科和边缘交叉学科”的新学科体系。院系是高校最基本的组织,也是大学的生命力源泉。目前,大学和社会的联系越来越紧密。高校教师必须在人才培养、科学研究等领域保持较高的水平,才能为高校内涵的提升做出贡献。校院二级管理,打破了长期以来计划经济条件下的学校管理权力过于集中的局面,改变了以往对学校和各个职能部门的过度管理束缚其发展的局面。
三、高校实行两级管理体制的必要性
1.解决传统内部管理制度的弊端需要采取校院两级管理模式
在传统的教育体制下,各专业相互独立,相互封闭,不能适应市场经济的发展。在相当长的一段时间里,国内部分综合性高校还在沿用计划经济体制下的校、系、考研室的管理体制。其弊端与特点为:专业细化、狭窄,各专业之间存在明显的界限;在管理功能方面,过于强调各部门的独立与完整,条块分割严重。在传统的管理制度下,教学、研究等各学科的权力分散,无法有效地分配教育资源。这种模式不利于学校自我约束、自我发展和自我管理机制的形成,同时对培养“基础扎实、能力强、素质高”的复合型人才也是不利的,该模式造成了二级学院的活力不足,积极性没有得到充分的调动,从而影响了学院整体的质量和效率的提高。
2.筹资体制的改革需要实行校院两级管理模式
改革开放以后,我国在市场导向下提出了“放权让利”政策,赋予事业单位创造利润的权力,并且收益在缴纳国有资本后原则上归其所有。这一改革,使大学的办学资金逐步走向多元化,在一定程度上获得了相应的收益与分配权。尽管高校不是企业,不可能创造巨额利润,但是大学还处在一个市场交易的大环境之中,在市场机制的发展和作用下大学的非财政资金已占到了一半。2007年,大学的非财政收入占到了总收入的 52%。而学院则是高校获取这一收益的最根本的运作单位,为了确保学校能够保持盈利的动力,校方会将收入的一定比例给予学院,使学院有一定的资金自主使用权。针对学院的这种权力下放,可以激励学院的发展,充分调动学院的活力。这也是一种能够让高校开源节流、增收节支的有效途径。
四、高校实行校院两级管理体制需要解决的问题
纵观世界上的顶尖高校,普遍采用校院两级教学管理体制,即学院下设科系、专业、研究中心、实验室等。校院两级管理的其共同特点是:其一,将垂直引导和横向连接、高度集中和分散自主有机地结合起来,使学科和专业得到最优的融合,从而提高学校的生机和活力。其二,大学的教务处是学校教育管理的职能部门,它承担着对教学管理的组织、协调、监督、指挥等职能,在学校的整体工作中居于中心位置,主要履行行政职能;二级学院拥有广泛的行政权力和学术权力,具有很大的自主权,既是具体的教学流程和学术活动的管理者,又是一个拥有教学、科研、人事、财务等权利的实体机构;系级和教研室在管理上的权力受到弱化,实际成了行政管理的执行者。
校院两级管理制度改革的总目的是把权力下放,学校只负责整体、宏观的工作,它的功能是引导各个学院进行资源分配,培养优势特色,确保整体效益。虽然学校将许多具体事务下放给了学院,但是在财政、人事和学科建设等领域,还是过分集权,各院的积极性受到了制约。因此,尽管许多高校已经开始了“校院两级管理”的尝试,但需要解决的问题也很多,主要体现在以下方面:
1.责、权、利不统一
组织机构(成员)的工作责任与其在组织中的权利应当密切相关,有必要对其进行适当的授权。责任到人,就是权利到人;只有义务而无权利,则无义务。因此,实施校院两级管理就是要实现责任和权利的统一,一切行为都要有明确的权责。权利到了,责任也就到了。在学校和学院之间,要实现真正的责任制,学院院长要负起相应的职责。在此基础上,构建健全的民主决策制度,实现高校职能由“过程”向“目标”转变,履行高校对学院的宏观引导与监管职能。
2.院级规章制度不健全
在实施了两级管理制度之后,由于学院的权力和业务范围等方面都迅速增加,新的事务缺少制度,而原来的规章制度也不适应现在的情况。原来学校层面更注重政策的制定与执行流程,而学院层面则是重点是落实。在新的管理体制下,学校的首要任务就是结合学校的实际情况,不断完善各项规章制度。
3.校院两级权限划分不清
在学校与学院两级的管理中,出现校与院的职责不够明晰的情况。例如在实际工作中,两个部门同时负责某一项工作,导致基层干部无所适从;又或者一项业务部门之间相互推诿,造成了混乱和权力失去了控制。部分高校在内部结构上存在“小而全、大而全”的倾向,导致了重复建设、重复设置,成为办学效益不高的主要因素。
五、高校实行校院两极管理体制下财务管理模式的改变
在校院两级管理模式下,财务管理和核算工作模式以及内容都更加复杂,这就要求学校的财务管理工作模式发生变化,最大限度地避免出现监管的漏洞、重复监管和腐败现象的出现。高等学校实行“校院两级”的管理体制要求财务管理理念与方式的变革。
1.预算管理模式的改变
预算管理由原来的细化转变为砍块模式。具体是将高校的收入分为两大部分,分别进行管理。一是由各院系及后勤相关部门按照总预算与工作计划制定经费开支方案,并由学校教代会审议,由校长办公会通过后报学校财务部门。学校财务部门每年都要对其进行审核,并对其进行详细的核算,形成年度预算报表,并向提交校长办公会议。二是对依托学校的企业单位的核算,应严格按照学校校办企业上缴资金管理办法和其他有关文件的规定执行。
2.核算管理模式的改变
财务核算方式上应建立“一级核算,二级管理”的模式。学校对二级学院部门采取“经济责任制”,也就是说,留存部分用于公共建设、行政管理部门公用支出、学校申请项目专项资金、学院奖励和惩罚的资金以外,大部分的资金(包括行政事业拨款,非税收入的学费创收等)都下发到各学院,学院自主安排资金的使用,例如教师工资和补助基本项目支出,学院日常的办公费、实验实习费、研究生培养费等公用支出。这种财政权力下放有助于高校开源节流、优化配置教育资源的目的,提高经费的利用率。
3.内控制度建设的改变
在遵循国家法律税收政策的前提下,学校可以根据自己的具体情况,制定一套完善的资金使用管理制度和内部控制措施,例如,制订二级管理绩效分配方案、年度考核办法等。明确关系到教师切身利益的收益分配政策,在学校的财务年度预算中,指明一些纯粹为商业目的的项目,比如学科建设等,要经过学校教代会的审议。建立健全内部控制制度,例如,每年要将本单位的资金运用情况通知职工代表,并将审议通过的年度预算提交给学校的教代会。
六、高校实行校院两级管理体制的前提和保障
1.实现几种权利的下放
(1)执行决策权下放
实行两级管理,就是将原本属于各职能部门的大部分权利,都下放给了二级单位,在学生管理、科研、学科建设、教学等方面在承担相应职责的前提下享有更大范围的自主权。
(2)执行人事权下放
二级学院领导班子的考核、选拔和任用工作,在学校一级层面进行;而二级部门学院的行政、教师、实验室等员工的选聘工作是由二级部门开展的。在学校层面设置的总体编制范围内,按学科、专业建设需求制定教师队伍建设计划;决定引进教师的专业方向和对教师如何进行培养;制定专职教师及管理人员岗位职能考核方案。
(3)执行理财权下放
过去高校实行的是财务部门制定校内预算,基层单位预算执行的模式。实现两级管理后,二级学院会有更大的财务自主权:二级单位日常公用经费实施砍块制度,学校财务部门不负责具体明细项目预算的制度;二级单位的人员经费同样打包拨付,学院可以自主制定教师薪资的分配方案;鼓励二级学院的多渠道创收,创收在扣除占用学校资源的相关成本后全部留存于二级学院,增加学院办学的动力。财权的下放使得二级学院能够更加积极主动地融入社会经济环境,加强与企业联合做科研的动力,实现科技成本转化,推动学校产、学、研的快速发展。
2.构建合理的管理和制约机制
校院两级管理模式实现的目标有两个:一是学校改变原管理模式建立新的管理约束机制,管理方式从直接管理转变为间接管理。二是由学校、学院双方共同实行,责任由双方共同承担。
建立合理而有效的管理和制约机制是二级管理的顺利实施的前提保障。具体包括:一是学校总体要健全制度。学校层级通过制定各项规章制度、条例、办法等来划分各自的权限,提出管理要求和管理目的。例如在教学方面教务处要按照“目的为导向、组织为保障、检查为方法、评价为重点”的原则,对各项教学监管体制进行改进与完善,构建与现代化教育活动相适应的教学评价制度,完善教学信息反馈机制。对学校的教学发展进行宏观监督的间接管理,确保高校在宏观上建立对二级学院办学方向、办学质量上的有效监控。二是学院要根据实际工作情况制定各种管理制度,从而达到“用制度管人”的目的,做到“有规、有据、有效”。
七、结语
总之,20世纪末至 21世纪初,全球化、国际化和市场化对高等教育产生了深远的影响,高等教育面临着严峻的生存压力,高等院校要积极地适应新的形势,转变以往单一的、行政化的组织管理方式,采用“校—院”两级的管理模式,这是一种必然的选择。应用二级管理模式实现了多个层次的权力下放,从而将学院、学科乃至教师的积极性都调动起来,在提升学校管理效能基础上,实现学校的办学水平和核心竞争力增强的目标。
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