企业“司法重整 + 易地搬迁”中政法机关作用解构

廖佩伶

作者简介：：廖佩伶（1991—），女，四川达州人，汉族，硕士研究生，中共达州市委党校，政治与法学教研部副主任，讲师

    【摘要】“司法重整”，体现以人民为中心的发展理念，维护群众利益、维护大局的发展观，并积极发挥行政在利益协调、风险防控中的作用，是践行“有为政府和有效市场”理念的实践。在这一过程中，政法机关在府院联动中发挥着产业政策、信访维稳、项目对接及引进战略投资等重要作用。
    【关键词】政法机关；司法重整；协调；功能作用
一、引言
    在全面推进落实供给侧结构性改革、市场化、法治化手段解决债务危机的大背景下，司法重整作为《企业破产法》规定的一项重要制度，已逐渐成为企业化解危机的重要手段之一。一般而言，司法重整过程中存在当事人仅关注自身债务清偿，欠缺考虑潜在交易的外部成本或收益的情况，即容易忽略一些重要的问题，如公共政策权衡、劳动力雇用、社会稳定、环境等公共利益问题。因此司法重整极易导致失业率的上升和收入的缩减，对当地经济产生严峻的影响，从这个意义上讲，司法重整自然而然会受到行政者的关注，而重整的各个职能分散在不同的行政机构手里，这就需要一个机构来牵头统筹完成各项行政职能，兼具行政职能又与司法有密切联系的政法机关是最佳选择。
二、司法重整的理论源头及现代研究
    1. 司法重整的理论源头与基本概念
    破产重整制度，发轫于美国《1898 年破产法案》并在现行《美国法典》第十一卷《破产法》中具有成熟的重整制度基本框架。我国现行《企业破产法》借鉴国外立法经验设置了重整程序。徐阳光认为：“司法重整 , 是对可能或已经发生破产原因但又有希望再生的债务人 , 通过各相关利害关系人的协商 ,并借助于破产法律法规和司法解释强制性地调整各方利益 , 对债务人进行生产经营上的整顿和债权债务关系上的清理 , 使其重获经营能力的特殊法律程序。”从这个意义上看，司法重整制度为困境企业提供了一个软着陆的法治工具，并回应当前政策价值导向体现以人民为中心的发展理念，维护群众利益、维护发展大局的发展观。
    2. 我国司法重整中“府院联动”机制
    1986 年《破产法》出台，中央政府设立全国企业兼并小组办公室以及地方政府设立企业兼并破产领导小组办公室，据此“府院联动”从《破产法》实施开始并存在。2019 年《改革方案》就完善企业破产重整制度，明确加强司法与行政协调配合。孙笑侠教授总结司法权的本质内容在于判断，而行政权是以管理为内容的管理权，“司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则（法律），通过一定的程序进行认识。行政管理发生在社会生活的全过程，它不一定以争端的存在为前提，其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等行动。”
    （1）破产企业重整中的司法作用
    司法者不仅是适用破产重整程序的“把关人”，同时是破产法实施的审判机构。李新一（2019）认为破产并非必然导致企业完全告别市场，也可能是企业重新发展的机会，而其中起关键作用是建立破产重整制度，挽救有价值的企业以促进地方经济的发展。王艳华（2019）研究了司法制衡中重整关系人的自治机制，重整和公司治理不同之处在于，重整是司法处理债务程序，重整机构的职能行使与司法权的行使具有相互制衡关系，司法权和破产参与人的自治权相互制约，司法重整具有鲜明的司法介入色彩。
    （2）关于破产企业重整中的行政作用
    由于司法在破产重整过程中存在固有的缺陷，于是通过行政者与司法者之间的协调、行政者与行政者之间横向与纵向的配合以提供破产重整所需要的行政支持。雷蒙德·T ﹒尼莫教授认为：“企业破产法的目标在于在对破产的损失进行公平分配的前提下，尽可能地以提升公司价值并减少所有关系人损失的方式保护公司运营价值，这必然会产生面向社会公共领域的‘溢出价值’，对公共利益产生影响。”另外，一些研究者研究发现，政法机关保障地方经济社会发展中具有重要的协调作用，在化解矛盾纠纷和处置突发性事件时，致力于形成齐抓共管的工作格局。
    3. 企业重整风险防控研究
    （1）破产重整企业融资风险和债权风险司法控制研究
    史林亚（2019）对民营企业破产债权受尝率进行了系统分析，认为要通过立法将债务人申请破产义务化、成立民营企业专门监管机构、强化民营企业的审计与监督、建立企业破产预警机制和财务状况公示机制等方式控制债权风险。郭娅丽（2020）研究了出售型破产重整司法适用现实困境与突破思路，认为出售型破产重整企业主要面临逃废债务的合法性、出售价格的合理性、买受人的适格性、业务经营延续等方面的困境，要引入国外“假马竞标”模式、通过竞价确定合理的转让价格，并确立投资人的选任条件和程序、确保最适格的买受人进入，使出售型破产重整企业获得新的生机。
    （2）关于破产重整企业的补偿机制研究
    从劳动者自身而言，劳动者的债权是劳动权在企业破产中劳动者劳动权的体现，而在破产程序操作中如何保护劳动者债权是《劳动法》《破产法》等法律亟待解决的问题。李中（2019）对征地补偿谈判与农民权益维护进行了较为深入的研究，发现征地拆迁成为群体性事件爆发的焦点，在具体的征地过程中，只要引入征地谈判，农民获取补偿的水平就会超出地方制定额度补偿标准，因此，在推征收过程中，优化土地征收程序，增加协商谈判环节，既有利于维护群众的利益，也有利于充分实现国家补偿标准的效能。
    经过对相关研究的梳理分析，发现在企业“司法重整 + 异地搬迁”中，必须坚持依法协调各方利益关系，强化工作中的法治保障，而政法机关具有天然的组织优势、政策优势和人才优势，可以在企业“司法重整 + 异地搬迁”中发挥更大的作用。运用社会资本、社会角色、博弈等理论分析政法机关在企业“司法重整 + 异地搬迁”过程中提供的制度资本、人力资本和信用资本以及承担的角色功能和法规的作用。
三、政法机关在企业司法重整中的角色功能定位
    1. 协调各方制定企业“司法重整”的工作机制
    行政者通过提供公共产品等方式鼓励债务人积极通过企业重整程序挽救企业价值。任何公共需求都应当被组织成为一项公共服务，因此行政者的主要功能就是控制某项公共服务，并保证这项服务能够不间断地得到开展。从这个角度来看，行政者既是重整案件的推动者，也是重整程序的保障者。政法机关在行政者角色中承担着协调各方的职能作用。（见表 1）

    2. 强化“司法重整”全流程司
    法服务职能作用“府院协调机制”是行政者与司法者协调处置破产案件的模式，现已被普遍适用于各地企业破产案件中。政法机关与司法机关的合作协调、政法机关与其他行政部门之间横向与纵向的配合以强化政法机关全流程司法服务职能作用。这种职能作用包括下面几个方面：一是确保司法重整工作的顺利开展，化解企业的沉重的债务负担。二是开展“法企”对接行动，帮助企业化解法律风险。三是加快推进“互联网 + 政务服务”“最多跑一次”等便民举措，打造良好的法治化营商环境。
    3. 加强舆论引导收集群众意见维护社会稳定
    大型重整案件涉及的债权人和职工数量通常较多，政法机关在防范和应对群体性事件发生方面的能力表现突出，协调性强。一是强网络涉稳舆情应对，重点加强对企业职工 QQ 群、微信群、手机信息等监控。二是借鉴“枫桥经验”，妥善解决矛盾纠纷。抓实矛盾问题化解，在来信接访、宣传教育、舆情控制、生产维稳等多个方面，妥善解决矛盾纠纷，把问题解决在萌芽状态，及时消除各类诱发群体性事件的不稳定因素。三是建立情报信息专班，启动信息日报告制度，以专案形式搜集涉稳情报线索，对企业及其周边进行全面细致的摸排。
    4. 涉及重大利益、公共问题的释明义务
    重整案件中，对涉及重大公共利益、政治经济安全等方面的释理说明问题，法院如缺乏判断经验，行政者有释明义务。政法机关统筹协调各行政部门对补交“旧企业”所欠相关保障费用、督促企业解决好职工就业和福利提升问题、引导企业处理好与搬迁地居民的关系等问题做出具体的解释工作，同时在“司法重整”后，企业将搬迁到新的工业园区，政法机关在项目实施前积极开展项目征地、拆迁、安置补偿工作启动前进行了相应的风险评估，引导企业做好风险防范。
四、政法机关在推进“司法重整 +易地搬迁”中面临的困难
    1. 企业“司法重整”社会关注度高影响大
    司法重整企业一般是当地较大的企业，其上下游形成了大量配套产业，关联就业人数众多，同时与下游企业之间因产权界定、改制、资产调换等积累的历史遗留问题以及其他社保购买等方面的问题较多，相关利益诉求人较多。因此社会关注度比较高，人们对重整项目、征地、安置补偿、社保购买、环境保护等问题的关注极高，一些网民在本地论坛时常发表一些质疑言论，在一定程度上影响了社会稳定。
    2. 企业信用重建困难
    启动司法重整的企业几乎都面临着信用危机等难题。一方面，公司主要负责人的不良征信记录难更改。一般情况下，企业负责人因企业债务问题具有不良征信等信用问题，企业重整后，更改负责人，但对原有负责人限制消费令等规定的解除需要一定期限，在此期间影响了当事人外出沟通联系业务。另一方面，公司财产查封难解除。对重整企业实质合并重整公司财产、土地等的查封解除需要严格的按照流程和期限。
    3. 法治保障需加强
    一是在企业司法重整中，中小企业法律意识较为淡薄，缺乏主动聘请法律顾问的意识。二是针对企业发展涉及的科技创新、用工税收、公司股权等方面的普法宣传还不够精准，企业法律顾问比例偏低，涉企行政争议化解的工作力度需要进一步加大。三是需加强统筹协调法检公司形成有效的保障机制，缺少与金融机构、工商部门、行业协会的沟通协作，未能充分发挥行业组织和监管部门在预防和化解矛盾纠纷中的积极作用，不利于有效解决预防民营企业发展过程中遇到的各类法律风险。
五、推进企业“司法重整 + 易地搬迁”规范化的路径思考
    政法机关推进企业的“司法重整”是为地方经济社会高质量发展提供保障的重要实践，要进一步发挥好政法机关的组织网络优势、制度优势、人才优势、群众优势，就必须强化制度建设、整合各种资源、优化工作流程，推进保障服务的规范化、制度化。
    1. 强化制度建设，形成符合实际需要的操作流程
    （1）强化“司法重整”的政策指导
    按照相关政策的要求，在企业“司法重整”中坚持市场化的方向和法治化的原则，进一步坚持完善市场主体自主经营权利与衔接法律法规及相关政策相统一，对无法通过自身努力正常经营又有意愿继续经营的市场主体，要通过健全完善促进司法重整或其它救济手段的政策法规，合理运用司法手段和公共政策，提供有效的司法救济。
    （2）进一步优化“司法重整”的程序机制
    “实行破产案件繁简分流”是当前的主导趋势。一是政法机关要进一步探索并明确企业“司法重整”的简易程序的实施细则，进一步完善企业“司法重整”的程序的启动制度，协调明确政府、法院、债务双方的责任人及破产重整管理人的权责义务，依法简易快捷地启动相关“司法重整”程序。二是开展“司法重整”的审查标准，形成合理的企业管理人、债务人、债权人之间的权利界限，协调好债务人使其在重整中发挥重要作用。三是鼓励企业与具有专业资质的管理团队合作，快速形成企业新的经营管理机制，提升企业的经营价值。
    （3）推进“司法重整”的流程再造
    政法机关要发挥自身优势，强化“司法重整”的全流程监管服务，推进重整的流程再造。（见图 1）

    2. 加强风险评估，全流程掌控企业“司法重整”
    （1）强化事前风险评估
    在启动“司法重整”前，政法机关按照部门责任，分析企业存在的主要问题、重整目标、利益相关主体，预估重整可能出现的困难，形成《司法重整的工作预案》。认真分析并及时监测企业债务状况、债权人的分布、子公司的运行情况、职工的欠薪情况、企业的担保情况等重要风险点。对“司法重整”中出现的经营异
常，及时采取合力的措施，避免出现企业负责人转移、隐匿财产、放弃企业逃避债务的行为。
    （2）做好“司法重整”中的风险管控
    强化债务风险预警，依托全国信用信息平台和各类金融信息“大数据”，加强对失信企业和失信被执行人的监控，在一范围内共享企业的负债、担保、涉诉信息。在“司法重整”过程中，政法机关要认真推动预重整与“司法重整”有效衔接，在预估风险的基础上，加强对各种风险点的管控，督促各项工作机制的落实，引导各债权人理性宽容，解决因债权人意见不一致导致企业取法顺利实现重整。
    （3）做好后续跟踪风险评估
    政法机关要与相关部门协调，将重整企业的经营行为纳入政法机关重点服务的范围之内，牵头建立健全企业“司法重整”后的风险评估机制，对企业“重整”后一段时间的运行情况、职工的稳定情况、生产安全情况进行跟踪调查，及时化解企业运行各种风险矛盾，为企业走上正轨提供坚强的政法服务保障。
    3. 准确把握“司法重整”界限，恢复企业的信用价值
    （1）准确把握司法重整的准入界限
    政法机关要依据国家的产业结构发展方向、环境保护要求、企业债务债权现状、就业岗位保障要求、重整后的发展预期等要素，发挥主观能动性与政府协商，完善企业“司法重整”的指标体系和准入机制，尊重市场运行规律，合理界定市场主体“司法重整”程序的适用范围，避免出现因地方保护主义或满足少数人的利益诉求推动的企业“司法重整”，导致一些企业刚刚获得盈利又因经营不善或经济结构调整等因素很快又陷入发展困境，又一次提出进入“司法重整”程序。
    （2）科学确立企业“司法重整”的类型
    在现有“司法重整”企业分类的标准上，政法机关要严格把关，针对不同产业类型、不同企业规模、不同经营方式等设计企业“司法重整”的最佳程序，比如：企业资源消耗大、经营规模大、涉及利益主体多、信誉受损严重的大型企业的“司法重整”，要坚持整合资源、调动各方力量解决“司法重整”中的各种难题；对企业规模小、科技含量高、市场信誉较好的中小企业，要简化程序，找准愿意投资经营的市场主体，为市场主体快速的扭亏为盈扫清障碍。
    （3）推动企业信用恢复
    政法机关要发挥机构优势、人才优势，建立政府与法院为主体的企业“司法重整”协同机制，针对企业的信贷延时、偷税漏税等不良信用记录，导致的企业责任人被限制消费、营业执照信息被撤销、注资企业无法登记注册、第三方信用评级下降等问题，通过出具相关的法律文书、协调意见函，将企业负责人从失信名单信
息中删除，使 “司法重整”成功的企业不再被纳入金融机构、税务部门、司法部门以及市场监管等系统的“黑名单”；并协调相关部门推动完善企业税务登记变更、营业执照恢复、提升信用评级，建立健全常态化、操作灵活的企业信用恢复机制，解决好企业“污名化”问题，充分利用“司法重整”制度机制促进企业重组重生。
    4. 建立健全社会安全网，切实在“司法重整”中维护群众的合法权益
    （1）形成重整企业职工权益保障的多方联动机制
    在企业的重整过程中，政法机关要贯彻以人民为中心的原则，发挥政法机关熟悉政策、保障有力的优势，指导监督企业处理好劳动关系、社会保险关系的转接，重点围绕就业、拖欠工资等问题制定有针对性的工作方案。积极联动人社部门、民政部门等相关机构，建立“司法重整”企业职工权益保障基金，多渠道筹措职工权益保障经费。
    （2）强化重整企业职工的权益保障意识
    依据《民法典》《工资条例》等法规条例关于劳动者权益保护的规定，联合工会、妇联等群团组织，在“司法重整”中突出维护职工的收入分配权益，严格落实劳动债权给予优先保护的要求。通过政府补贴或给予企业其它优惠政策的方式，确保补齐职工的劳动工资，保障职工的合法权益。监督企业采取“愿留尽留”的原则，保障职工的就业权利，改善职工的生产生活环境。督促企业依法规范与职工签订劳动合同，大力推行工资集体协商，并全程监督劳动合同的续订、变更、解除和终止等各个环节的工作。
    （3）加强对重点群体的关爱帮扶
    通过突出政策标准的针对性，细化帮扶对象的认定标准，对因企业重整导致失业的群体进行分类，落实长效机制，建立帮扶档案。政法机关要联合专业机构，为失业群体和重整企业就业的员工提供心理干预、政策法规咨询服务等方面的服务，开展心理疏导，关注他们的情感情绪变化，为他们提供安全情感支持。
    5. 健全调解协调组织网络，完善矛盾纠纷处置机制
    （1）健全组织网络体系
    “司法重整”过程也是企业治理方式转变的过程，不仅要解决企业的债务、职工的发展等显性问题，还要梳理系统思维及时掌握关联性强的问题，政法机关在要充分发挥自身组织机构的网络优势，联合职工居住地的街道、社区、党组织以及其他民间组织，推动形成“政法机关 +”的矛盾问题收集、处置的组织网络，实现问题的处置规范化、程序化、制度化，将矛盾纠纷控制在合理的范围内。
    （2）创新矛盾处置机制
    完善“司法重整”企业矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制，坚持和发展“枫桥经验”，推动矛盾治理向居住地延伸，推动矛盾纠纷源头化解。各级法院要以推动企业“司法重整”顺利进行为目标，在企业或职工集中居住的社区，推动“一站式”多元解纷和诉讼服务体系建设。针对劳动争议、社会保障、工作环境改善等关系职工切身利益的矛盾问题，及时探索建立诉讼与公证对接协作机制，给与职工更多的保障。
    （3）推动重整事项的“小微”协商
    围绕“司法重整”的工作大局、职工群众诉求确定协商内容，合力设置协商议题。选择债务消减、团队建设、职工福利等切口小、关联广、与职工切身利益密切相关、司法重整必须面对的议题开展协商，增强小微协商针对性和时效性。利用现代信息技术手段，推动不设会场的“云端”协商平台的建设，广泛动员，发挥网络空间公开透明的方式，提升协商的效率，及时有效化解不利于“司法重整”的苗头性、趋势性问题，积极运用调解、和解等方式依法稳妥化解相关争议，为企业的“司法重整”扫清障碍。
    6. 加强人才队伍建设，提供高质高效的政法服务
    （1）推动政法领域的公共服务改革
    政法机关围绕“司法重整”的重点工作，充分听取企业诉求，建立园区企业政法需求清单，政法机关按清单逐一认领工作任务，实行“清单制+责任制”，逐一进行销号，解决企业具体问题。提升服务意识，做到禁止在法律法规外增加许可事项、增设许可条件，防止设置过高门槛限制影响重整工作推进。检察机关要完善“职工来信件件有回复”制度，帮助职工解决法律难题；司法机关要完善调解联动、诉调对接机制，健全公益诉讼制度，提供法律服务援助，建立公共法律服务体系。各法律服务窗口要开展“一窗受理”“一门通办”改革，降低企业和职工群众时间成本。
    （2）强化网上法律服务
    政法机关要建设连通部门业务专网，切实从企业和职工的办事需求、办事角度，打通条块业务系统，开展数据共享应用，大力推进移动端便民服务，加强统一公共支付平台应用推广，积极完成电子签章系统建设，规范电子签章应用机制，做好在线评价和电子监察对接工作。人民法院、检察机关要发挥法院调解平台的作用，强化“网络情感交流平台建设”，创立“虚拟情感服务空间”，强化“线上 + 线下”的矛盾纠纷调节和情感交流，畅通群众诉求表达渠道，满足群众心理情感需求。
    （3）加强人才队伍建设
    鼓励律师、专家学者、司法工作者、退休法官（检察官）、工会干部、劳动人事争议仲裁员等社会力量参与调解工作，发挥政府法律顾问和企业律师作用，积极组织律师提供专业法律服务，在重整企业设立调解工作室，为企业和职工提供便捷高效的调解服务。要从素质高、眼光敏锐、有一定威望、热心为职工服务的党员群众中间，比选一批“民情信息员”，及时掌握企业职工的思想动态、心理需求和情绪变化，并及时向政法机关和有关部分反馈。
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