完善排污权担保融资统一登记制度的因应之策

牛云赫　宋洪宇

作者简介：
牛云赫(2003—)，女，天津南开区人，汉族，北京工商大学法学院本科在读，研究方向：环境与资源保护法学
宋洪宇(2003—)，男，山东济宁人，汉族，北京工商大学法学院本科在读，研究方向：环境与资源保护法学

【摘要】近年来，随着我国排污权交易试点工作逐步扩展，排污权担保融资制度在推动排污权交易与生态文明建设方面日益发挥重要作用。实施排污权担保融资统一登记制度，能够有效规避法律风险，保障排污权交易稳健展开。本文通过对排污权担保融资的基本概念和排污权的法律定位加以分析，据此分析不同登记方式背后蕴含的法律问题，从权利外观不清晰、实际担保情况不明、质押权证与排污权许可证混同三个方面对排污权担保融资中缺失统一登记制度的法律风险进行详述，进而提出相应的对策建议。
【关键词】排污权融资担保；统一登记制度；排污权许可证；登记生效主义

    随着环境污染日益严重，环境资源的稀缺性显著提高。伴随环境规制日趋严格，污染物单位减排成本逐步提升。排污权交易作为一种有效的经济手段参与环境治理，能够有效提高减排效率。目前我国逐步开展排污权交易试点工作，取得了良好的成效。排污权担保融资作为排污权交易的发展和延伸，不仅能有效解决企业在传统融资情况下的困境，而且对于环境治理具有重要意义。但该制度受到法律、经济、政策环境等诸多因素的限制，从试点推行到大规模运用仍需探索构建完善的排污权担保融资制度体系。统一登记制度作为排污权担保融资制度的核心，紧密联系到企业等交易主体在担保融资过程中利益的实现与法律风险的规避，保障担保融资的稳定与安全。现行《动产和权利担保统一登记办法》对于统一登记系统的登记范围作进一步扩宽的制度安排：企业在经营活动中为获得资金而依赖的传统动产和权利担保业务，以及不被排除在《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》外的其他各类动产及担保业务，均纳入统一登记系统的登记范围。但由于排污权不同于传统物权，排污权担保融资仍不能简单地登记在动产和权利担保同一系统中。因此为排污权担保融资特别建立起统一的登记制度，是当下推动排污权制度构建的迫切之举。本文旨在探讨排污权担保融资统一登记制度的现存问题及法律风险分析，据此提出因应之策。

    一、基本理念厘定
    1.排污权交易与担保融资
    排污权是指排污企业在环境保护监督管理部门批准的排放污染物的数量以及分配排放额度内，在行权不损害社会利益的前提下享有的在合理的环境空间中排放污染物的权利。排污权交易在提高减排经济效率，降低减排成本的环境管理思想引领下，以市场为基础，为排污企业提供的一套灵活的成本效益系统。在排污权交易中，排污权被当成一种商品，各排污企业通过货币交易对排污量进行相应的调整，在市场上自由买入与卖出排污权。在该过程中，如果某个企业最终排放的污染物总量超出规定的排放指标，将被追究相应责任。通过这个过程最终实现环境容量资源的优化配置。富余排污权是企业使用排污权指标后剩余的排污权，因为这时拥有额外减排量的排污企业才可以将排污权按照市场价格出让给减排配额不足的企业。
    2.排污权担保融资
    在排污权交易中，排污权被当成一种商品，各排污企业通过货币交易对排污量进行相应的调整，在市场上自由买入与卖出排污权，由此衍生出排污权担保融资这一新型排污权交易方式。目前我国排污权担保融资的流程一般为企业在依法取得排污权后，以富余排污权进行质押并向银行申请融资，银行接到申请后，对申请人、贷款用途、排污权指标等情况进行背景调查、风险评估，并对质押物进行登记备案。银行会按期发放贷款，融资企业按照贷款合同的约定在还款期限届至时偿还贷款并收回排污权质押凭证。在企业无力偿还贷款时，由银行依法将富余排污权通过专门产权交易中心进行拍卖或者申请政府回购，并就所获得的价款优先受偿。
    3.排污权的法律定位
    排污权担保融资的发展是对排污权交易基本制度的有益匡助，建立起统一的排污权融资担保登记制度能够充分保障担保权人的合法利益，不会因为担保权人和担保人之间因信息不对称而造成被抵押担保的排污权指标因担保人私自处分或多重质押而造成担保权人利益受损，同时通过公示可以为其他银行提供抵押权价值参考。
    要建立排污权担保融资统一登记制度，前提是要确认应当采取何种登记方式，所以首先需要探讨排污权究竟更适合作为哪种担保物权的客体，因而分析排污权的法理特征，确认排污权的法律定位是建立统一登记制度的前提条件。
    对于排污权的法律性质，学术界就排污权属于准污权还是用益物权产生分野，但对于排污权是一种兼具交易价值和交易价格的财产性权利并无争议，笔者认为用益物权说存在一定逻辑瑕疵，即用益物权以对物的占有为前提，但环境容量指标归国家所有，所有权人无法实现真正意义上的占有，因此排污权无法构成用益物权。笔者更倾向于将排污权视作准物权。根据《民法典》规定，质权必须是一种可以让与的财产权，由于我国排污权的初始分配目前以政府主导的定价出售为主，排污企业购买后有偿使用，在此情况下，排污权是一种排他性权利，排污企业对于排污权具有完全的所有权权能，可以依法进行处分。同时在《民法典》规定下，权利可以作为一种担保财产这一规定主要体现在抵押权与质押权的条文中。质押权和抵押权的根本区别在于是否转移担保财产的占有。抵押不会发生对抵押物占管形态的转移，抵押物的保管仍由抵押人负责，而质押改变了质押物的占管形态，对质押物的保管由质权人负责。就排污权交易而言，将富余排污权设定担保后，担保企业不能再利用或消耗排污权，否则将危及担保权人——提供融资的银行将无法拍卖变卖的担保财产，排污权相对稳定，可作为质押的标的物。

    二、潜在法律风险分析
    1.权利外观不清晰
    与传统物权相比，排污权的权属较为模糊，权利外观不清晰，因为排污权的客体实质上是环境容量这一无形物，它不能直观地呈现在各个行政机关与金融机构面前，这就意味着一旦当融资企业无法按照合同约定按期还款或存在潜在的违约风险时，商业银行将会采取相关救济措施来减少损失，然而当商业银行进行拍卖、变卖排污企业担保的富余排污权时，排污权抵押公示程序不完善导致担保人可能事先变卖排污权，不清楚或者不确定真正权利人是谁，商业银行潜在经济利益有损失的风险。例如商业银行请求排污权交易流转中心将质押物出售给第三人，并将所得价款优先受偿，但这时如果权利人发生错误，商业银行将无法按照担保设立时预想的情况得到补偿。由于责任主体不明确，即使是相关行政执法部门也很难追究到准确的权利人的责任，自然没有相应的处罚措施。行政执法部门的无力将使商业银行面临更大的风险。
    2.实际担保情况不明
    在缺乏统一的排污权担保登记制度的前提下，排污权的实际担保情况不明，这将给融资之后的争议埋下隐患，有可能会出现排污权多重质押，甚至是质押在不同等级机构的情形。融资企业将所属的排污权担保给多少个商业银行，商业银行也无法查明。各银行的优先顺位不能简单地通过融资企业担保的先后顺序确定，那么各个担保权人的担保顺位将会成为一个裁判疑难问题。各银行会因信息不对称而产生相关资金风险、信用风险，扰乱银行的稳定经营秩序。一旦某个银行发现融资企业与多个银行都签订了融资担保合同，就有可能导致与此融资企业签订质押合同的多个银行都违约，引发连环反应，造成严重后果。
    3.质押权证与排污权许可证混同
    目前我国排污权交易制度中存在质押权证与排污权许可证混同的情况，排污许可制度不健全，致使统一的担保登记不能实施，造成了巨大的法律风险，即多重质押情形和担保人私自处分排污权情形。排污权许可证是排污企业取得排污权的凭证，但排污许可证并不等于排污权的权利凭证，至少目前我国的立法对此还未作出明确的规定。另外，排污权许可证无法明确担保有效性，很多地方采用许可证制度替代担保登记，导致担保权益难以有效保护。排污权在向商业银行质押融资中发挥的效力也大为减弱。

    三、启示和建议
    1.建议在排污权担保融资中采取登记生效主义
    排污权担保登记应采取登记生效主义。具体而言，排污权担保的确立不仅须当事人间达成物权变动的具体协议，更需经由法定的外在形式，即以登记形式予以体现，唯有完成登记，担保方能合法生效。这一模式同样运用在我国不动产登记制度中，《民法典》对登记生效主义作具体规定。之所以这样规定，有一部分原因是因为不动产的产权不能被他人从外观上就明确知悉，从提高交易安全和效率的角度考虑，具备登记的必要性。而排污权同样具有权属上的不明确性，担保权人之所以就排污权取得可对第三人发生效力的优先受偿权，实施过程中的正当性基础即在于将排污权予以公示，第三人才可得知悉排污权之上的权利负担。登记无疑是最能保障交易安全的方法。选择登记生效主义而非登记对抗主义，可有效规避企业对富余排污权的恶意处置，防范权利人多重质押，维护担保权人的正当权益。考虑到排污权的公私二重性，确保交易安全需要行政机关适度干预。排污权担保采用登记生效主义不仅在理论上具有可行性，而且在实际操作中也具备可操作性。所以排污权担保融资适宜使用登记生效主义。这为排污权担保融资统一登记制度打下坚实基础。
    2.建立全国统一排污权交易系统
    建立统一的全国性排污权交易系统，并将排污权担保登记机关纳入其中。全国排污权交易系统有完备的登记基础条件，与普通的登记机构不同，在传统权利的担保登记中，登记机构为“形式审查”，即只对材料的完备性、有效性进行审核，只对交易第三人负有提示、警示义务，无法保障其真实的权利情况。但是，由于排污权权利外观的模糊性，应当时刻处于监管、监督、审查状态下，单纯的形式审查无法保障排污权担保融资过程的实施。全国性的排污权交易系统，具有可比性、全面性、直观性的特征，同时能够进行即时的信息沟通，方便控制风险、管理风险。排污权担保融资过程清晰地记录在全国排污权交易系统中，各商业银行可以随时审核查看，如果各融资企业担保时能够统一登记在全国性的排污权交易系统中，就能够保证担保融资过程的透明度，有利于保障交易安全。

    四、结论
    随着排污权担保融资登记制度的试点展开，诸如权利外观不清晰、实际担保情况不明、质押权证与排污权许可证混同等法律问题亟须在规则制定中得到回应与解决。目前的排污权担保融资制度应采取登记生效主义，并建立全国统一排污权交易系统，来减少企业面临的法律风险。上述针对法律风险的分析与建议，有利于我国进一步完善排污权担保融资制度，规范排污企业交易秩序。未来也应考虑如何使排污权担保融资统一等级制度有效、合理地建立。

参考文献
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