农村集体经济组织成员资格认定探究——以外嫁女为中心
国家级大学生创新创业训练项目：《农村妇女集体经济组织成员权益保障路径探索研究》（编号：202310341004）

孙千淇

作者简介：孙千淇（2003—），女，浙江海宁人，浙江农林大学文法学院 2021 级法学专业本科生

    中国改革开放以来，经济飞速增长，社会快速发展，随着农村城市化进程加快，农村土地纠纷问题也日渐增多，农村土地纠纷问题在城镇化和征收流转等因素诱导下日益突出。其中农村外嫁女就是农村土地权益纠纷中的一部分人群，由于重男轻女、出嫁从夫等传统观念的影响，农村集体经济组织普遍存在区别对待外嫁女等弱势群体，侵害其在集体经济组织中享有的土地征收分红等合法权益的情况。针对农村外嫁女此类特殊群体，要为其解决至今没有标准答案的农村土地权益保障问题，需要探究多方面的原因，综合多方面的因素来考量。
一、农村外嫁女集体经济组织成员权益的现实困境
    自 2016 年农村集体产权改革以来，农村集体经济组织成员权益遭侵害的现象日益增多，案件都集中反映了一个焦点问题即特殊农民群体的集体经济组织成员资格认定，其中涉及外嫁女的成员资格认定纠纷占大多数。因此，集体经济组织成员资格的认定问题的合理解决是妥善处理这类纠纷的关键。通过分析外嫁女权益保护现状和对核心问题的探究，可以总结出农村外嫁女集体经济组织成员权益保护存在以下几个方面的问题：
    1. 成员资格认定标准困境
    成员资格认定标准是成员资格认定的核心内容。目前，农村集体经济组织成员资格认定标准尚不明确，农村集体经济组织成员资格认定存在立法上的空白。
    农村集体经济组织成员资格认定标准存在多样化标准。各村之间因为历史发展以及组织改革等因素，其集体经济组织结构、类型有所区别，导致不同地区或同一地区的集体经济组织之间成员资格认定标准均不统一，对待外嫁女土地权益分配的政策也随之有所不同。
    现有的资格认定的标准不足以解决现有的集体经济组织成员的资格认定的问题。目前我国多个省份仅将户籍作为农村集体经济组织成员资格认定的唯一标准，在实务中，户籍作为唯一标准往往无法解决复杂的成员资格认定问题。
    2. 救济路径死循环困境
    外嫁女在面临集体经济组织成员资格纠纷时，往往会向调解委员会、当地妇联、有关行政部门、法院等寻求解决方式。表面上救济渠道多样，但实际上不能真正解决成员资格认定问题。
    调解作为最常见的手段，村民调解委员会往往只能发挥“和事佬”的作用；就妇联而言，因妇联职能和权力设置，妇联仅能提供引导性意见和向上的反馈，不能做出直接救济，外嫁女仍需要寻求公权力救济。
    司法层面，尽管自 2015 年立案登记制施行以来，外嫁女土地权益纠纷案件受理率不断提升，但法院不予受理的现象仍然存在，不论当事人的诉讼请求是否包含农村集体经济组织成员资格的确认之诉。法院不予受理的原因一般主要是认为外嫁女的村集体组织成员身份属于村民自治范围或应由政府和有关部门解决，不属于法院的审理范围。但外嫁女权益纠纷的根源就在于成员资格认定，而且法院一般作为权益救济的最终手段，若法院不予受理或驳回起诉，那么外嫁女权益救济最终将会面临无路可走的局面。
    3. 村规民约不合法困境
    在多数决的村民自治下，部分明显不合法的村规民约通过村民大会成为了“合法的”村规民约，通过制定限制外嫁女成员资格、合法权益等规定，使其他村民获得更多利益。当前我国的村民自治制度难以客观、公正地表达外嫁女群体的利益诉求。
    虽然我国明文规定村规民约不得与法律相抵触，但其惩罚力度小，没有起到有力的督促与约束作用。同时，我国法律法规对于“男女平等”的规定更多为一种宣誓性条款，对许多具体问题缺乏明确规定，也没有规定相应的法律责任，导致其无法对村规民约的制定形成有效约束。
    除了村集体的内部因素，外部审查不到位也是造成困境的重要原因。在实践中，出于尊重村民自治的需要，基层政府往往仅对村民规约提出指导意见；即使责令改正，村集体也会因为没有明确、强力的法律后果而无动于衷。
    4. 农村集体产权制度改革下外嫁女身份困境
    我国农村集体经济组织中往往缺乏平等意识，不能客观看待经济发展中的性别问题，导致处于弱势地位的农村妇女成员资格经常被随意剥夺。而男性往往能获得永久的集体经济组织成员资格，这显然有悖于我国“男女平等”的基本国策，对农村妇女权益保障形成了制约。
    在农村集体经济组织中，合法权益受到侵害的不仅是外嫁女，往往还包括其子女。在经济利益和传统观念的趋势下，要消除不合理剥夺外嫁女及其子女的集体经济组织成员资格进而剥夺作为集体经济组织成员享有的合法权益的现象显得尤为困难。
二、农村集体经济组织成员资格认定之标准
    1. 首要任务——统一成员资格认定标准
    保障农村集体经济组织成员享有权利，核心在于依法确立其在农村集体经济组织的成员资格。因此在资格认定方面，统一成员资格认定标准显然是首要任务。在此，笔者梳理了各地确定外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的考量因素及其原因及部分学者的研究，简要的总结了以下几点作为农村集体经济组织成员资格认定标准的考量因素。
    （1）户籍
    笔者认为户籍应作为认定集体经济组织成员资格的必要和首要标准。户籍是具有权威性的公开信息，户籍的认定相对简单，且其具有唯一性，户籍作为认定成员身份的基础符合农村实际情况。但仅以户籍作为成员资格的唯一标准不足以解决农村现有的问题，还要引入别的因素作为认定标准。
    （2）基本生活保障
    集体所有的土地是全体成员赖以维持生计最基本的保障，该考量因素主要是为了确保成员以本集体组织的土地及相关权利福利为其基本生活保障，未取得其他集体经济组织成员资格，未在其他经济组织享受过相关福利。但随着城镇化的日益提高，乡村的日益发展，此处的基本生活保障不应理解为土地是该成员唯一的生活来源，农村集体经济组织应当允许其成员有其他的工作、其他的收入来源，农村土地仅仅只是一种最低的生活保障。考虑成员资格时应当将基本生活保障同其他因素结合考虑，不以农村土地是否是外嫁女的唯一的生活来源作为考量因素。若村集体因外嫁女有其他主要收入来源为由不认可其成员资格，剥夺其权利，那么同样也应该考虑该村的男性成员，是否有其他的主要收入来源而依然享有成员资格。
    （3）权利义务
    认定成员资格需要考虑该村民与所在村的权利义务关系，一般以形成稳定的权利义务关系为认定标准。但在资格认定中，应当对义务的要求采取较为宽和的标准。农村集体经济组织成员行使义务前提是拥有成员资格，即权利义务标准的核心是先拥有成员权利，再履行相应义务。现实中村集体常以外嫁女不履行义务而剥夺其成员资格，但事实上外嫁女履行义务有实践难度，村集体会议或其他事项常常排斥外嫁女的加入。且农村改革以来，农村外出务工者颇多，横向对比同样没有履行义务的男性外出务工者，显然后者一般不会被剥夺成员资格权。若在成员资格标准中采取严苛的权利义务标准，现阶段的村集体经济组织认定会步入更困难的境地。
    （4）将长期生产生活作为补充性考量因素
    现今，城镇发展迅速，因工作、教育等原因，农村人口向城镇靠拢已成大趋势，大多数年轻人都长期生活在外，若将长期生产生活作为必要的认定条件，那么集体经济组织中的大部分外出人口都不符合成员资格认定的条件。实践中，农村往往只针对外嫁女因出嫁、离婚等原因判定其不符合长期生活在本村的条件，进而剥夺其成员资格，而将男性视为永久居民，极少出现男性丧失或无法取得成员资格的情况。因此结合农村的现今发展形势，为了平等的保障每一位成员的权益，不应当将长期生产生活作为认定成员资格的必要条件，而应当将其作为补充性考量因素，若符合长期生产生活的条件，则可以更加确认其与集体经济组织的关系，若不符合，也不能因此对其认定成员资格产生重大影响。
    2. 立法统一成员资格认定和丧失标准
    （1）立法统一成员资格认定
    在农村集体成员资格认定方面，《农村集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）第十二条对“成员确认”进行了专门的规定，从法律层面上，该规定填补了成员资格认定的空白；但从司法实践上来看，该规定未免过于空洞，仍需立法完善成员界定的内容。
    笔者认为应当在《组织法》中增加集体成员资格的认定细则，或是出台配套的司法解释建立统一的集体成员资格认定标准，考虑到各地的差异性和习俗，可以适当保留一些可操作性和自由裁量的余地。但在成员资格的认定规则上，村民自治、地方立法乃至于司法审判过程中的自由裁量不宜发挥太多作用，宜由全国性的法律和行政法规进行统一规定。
    （2）重视成员资格丧失标准
    外嫁女权益纠纷的主要是因为成员资格被剥夺或丧失，目前我国的现行法律、地方立法相较于成员资格的取得，对于成员资格丧失标准的立法存在严重不足。
    《组织法》草案（二次审议稿）中规定了部分成员资格丧失的情形，但除了规定的情况外，更应强调不得随意剥夺其成员资格。农村集体经济组织成员资格丧失的认定应当依据法律法规的规定进行。通过立法赋予成员资格的不可随意剥夺性，才能更好的保障妇女的权益不受侵害。
三、规范农村集体经济组织成员资格认定的建议
    1. 规范成员资格认定主体
    我国的村民自治，范围广泛，涉及利益重大。在传统观念和经济利益的驱使下，村民自治的多数人决策容易侵害村中的弱势群体和特殊人群的合法利益。目前实践中外嫁女成员资格认定常常交由村民自治决定，但成员资格认定属于私法范畴，且村民不完全等同于集体经济组织成员，由村民自治作为成员资格认定的主体欠妥。
    根据《组织法》草案（二次审议稿）第十二条，成员资格认定将由农村集体经济组织大会决定。通过成员大会方式进行民主决议，能够充分保障每一位集体经济组织成员都能表达自己的意愿，是认定成员资格的适格主体。
    2. 规范权利救济渠道
    明确集体成员资格争议的救济渠道前提是明确民事诉讼前置程序的纠纷处理主体。
    农村集体经济组织中的成员资格纠纷仍然面临着救济难的现状，主要表现为救济渠道模糊，维权效率低下。在农村集体经济组织成员资格发生争议时，由农村集体经济组织或者村民委员会作为前置程序的处理主体是有失妥当的。村民自治下，尤其是涉及经济利益时，农村集体经济组织作为纠纷的当事人，不公正处理的现象时有发生。
    根据《组织法》草案（二次审议稿）第十条有关规定，可推定未来应当由县级以上的农村农业局进行管理。根据《宪法》的有关规定，乡镇人民政府负有执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作，因此也可以向基层人民政府申请作为争议解决的处理主体。
    3. 规范村规民约
    （1）政府要对村规民约加以引导
    我国的村民自治的范围广泛，涉及利益重大。村民自治存在村民法治意识淡薄、民主监督欠缺等多项问题。在多数决的村民自治下，部分明显不合法的村规民约通过村民大会成为了“合法”的村规民约，因此在村民自治方面，政府的引导必不可少。存在已久的外嫁女问题，实质上是无人对村民自治进行有效监督，村规民约效力导致村民自治中大部分人的利益凌驾于小部分人之上而造成的。因此村规民约需要政府进行大方向的指引，规范村民自治，让村规民约建立在合法的基础上。
    （2）严格落实备案制度
    根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款的规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
    首先，村民自治章程、村规民约报乡、镇人民政府备案能够让人民政府发挥监督指引作用，使其能够在第一时间审查村规民约的合法性，对不合法的内容依法责令改正，从根源上减少成员资格的纠纷，减少集体内部的矛盾，促进社会和谐稳定发展。其次，还应当建立定期审查制度和追责机制。乡、镇政府需要定期对其所管辖村的村规民约进行定期检查，对违法的内容宣布无效。并且在审查过程中，不能流于形式，要深入到广大的农民群众中进行调查。最后，还可以赋予村民向乡、镇政府提出审查村规民约的权利。