浅析基层审计机关对国有企业审计监督存在困境
程宏艳
作者简介：程宏艳（1988—）女，福建泉州人，汉族，硕士研究生，惠安县涉农资金审计服务中心，审计师，会计师，研究方向：政府审计
    【摘要】国家审计紧扣中央及各级党委、政府推进国有企业改革的决策和部署，不断深化对国有企业的审计监督，为国有资产增值保值护航。然而，新时代县级国有企业的发展产生巨大变化，给基层审计机关开展审计监督工作带来挑战，本文梳理当前基层审计机关在国有企业领域开展审计监督时面临的困境，分析原因，提出探索性建议。
    【关键词】审计监督；基层审计机关；国有企业
    国有企业是国民经济的重要组成部分，然而对国有企业的监管长期存在监督不足问题，外部监督主体主要是会计师事务所等第三方机构，监督质量难以保证，政府审计监督长期缺位。新时期，随着各级党委、政府持续贯彻中央有关国有企业改革和国有资产监管体制改革精神，不断深化国企改革，各级审计机关紧扣中央及各级党委、政府的相关决策和部署，深化审计监督职能，不断强化审计在国有企业领域的监督职责，为国有企业的健康稳定发展提供保障。然而，随着国有企业改革的不断深化，县级国有企业的不断整合优化，国有企业的发展有了巨大变化，给基层审计机关履行审计监督职能带来了新的挑战和要求。
    一、基层审计机关对国有企业审计监督存在问题及原因
    1. 审计监督覆盖不足
    新时代，国家对国有企业的审计监督要求是实现全面覆盖，而在实践中，审计机关对国有企业的审计监督覆盖显然是不足的。一是审计对象覆盖不足。部分基层审计机关对对辖内的县级国有企业尚未实施审计监督，或仅对少数国有企业实施审计项目。同时，部分基层审计机关仅将国有企业作为审计对象，尚未将国有企业主要负责人纳入审计范围，未强化对企业领导的权利行使方面的审计监督。二是审计内容覆盖不足，缺少风险责任和预警的审计监督。多数已开展的国有企业审计监督工作，主要停留于对集团或企业的财务收支、中央八项规定精神落实情况的审计监督。对于县级国有企业在贯彻落实中央及地方政府的决策部署情况，和企业的重大经济决策、企业发展风险及可持续性、国有资本绩效等领域尚未进行审计监督。三是审计监督存在滞后，缺少事前事中的审计。当前基层的国有企业审计监督，主要集中于事后的监督，对于国有企业的经济事项的事前、事中的审计监督缺失。其原因是审计力量不足，任务多。
    2. 审计人员业务素质存在差距
    县国有企业除了承担国有资产增值保值的职责外，还涉及多方面，包括公用事业建设及重要领域的经营建设等。这对审计人员的综合素质提出了更高要求，不仅要求审计人员对企业的财务收支合规性、财务报表真实性进行评价，还需要审计人员对企业的发展战略、规划是否符合国家宏观调控，企业承担社会责任履行、企业经营风险等进行审计。而当前的基层审计人员业务水平存在差距，主要原因：一是审计人员专业主要集中于财会、工程管理等，缺乏法律、计算机、环保等方面人才；二是基层审计人员擅长领域集中于财务收支合规性审核及工程管理等既定事实的审计，对于宏观经济形式的把握、国有企业发展的可持续性判断、国有资产的增值保值的评估及企业经营面临的市场风险评估等方面的审计评价则缺乏经验；三是审计手段落后，基层审计人员的大数据审计思维不足，审计手段有限，难以满足当前日益复杂的国有企业审计监督要求，难以发现深层次的问题、隐蔽的违法违纪行为。
    3. 缺乏审计评价及定性依据
    一方面，国有企业本质上不同于行政事业单位，不能简单地以行政规定作为审计评价依据，且基层相关单位对县级国有企业的规范化管理制度较少；另一方面，县级国有企业多为中小企业，管理方式较为粗放，企业内部的控制制度建立不全、不完善，或直接引用行政事业单位的管理规定，难以作为审计客观评价的依据。如在主管部门未对国有企业员工工资福利总额提出指导意见的情况下，审计对于个别企业在长年亏损的情况下，仍发放高水平薪水福利的企业行为，难以做出审计评价。
    4. 未能有效发挥内部审计监督作用，未能补充政府审计监督
    一是部分县级国企集团内审机构尚未建立，未建立内部审计工作机制。如S 县辖区内共26 家国有企业，均未建立内审机构。二是内审机构缺乏独立性，一方面部分国有企业的内审机关未独立于企业的决策机构，甚至，部分内审计机构受总经理室领导；另一方面部分企业的内部审计人员为兼职人员，在承担内审工作的同时承担着其他影响审计独立性的工作。三是未有效开展内审工作。部分单位内部审计内容缺乏针对性，未能根据企业实际对重点工作领域进行监督，审计项目选题监督价值低，如部分国有企业的内审工作长年停留于对本集团或下属企业的“三公经费”使用情况进行审计监督。同时，部分企业的内审报告侧重于统计财务收支的总体概况，反映问题少，问题不深刻、浮于表面，未能发挥内审监督作用。四是内部审计人员综合素质及业务能力水平有待提升。部分县级国有企业内部审计人员审计专业知识不扎实、审计实践经验缺乏、缺乏审计思维，未能对企业的重大经济决策、企业发展规划等领域开展审计监督。
    5. 审计结果未能得到有效运用
    一方面审计发现问题整改工作推进慢，存在整改项目未实质性整改等；另一方面是审计建议难以被实质性采纳。究其原因，一是基层审计机关对国有企业缺少奖惩权，对其难以形成震慑作用，以致于国有企业对审计监督不重视，应付式整改。二是由于国资监管机构在朝“管资本”方向转变，对县级国有企业的监管在弱化，审计成果未能得到该部门运用。三是县级国有企业负责人对审计整改的认识不到位，由于审计监督的滞后性，“新官不理旧账”思想作祟，部分负责人对审计发现问题推诿扯皮、不整改或应付整改。
    二、基层审计机关开展国有企业审计监督的探索
    结合当前基层审计机关在履行国有企业审计监督职责时面临的困境，建议如下：
    1. 建立长效机制，促进国有企业审计监督常态化
    一是强化审计全覆盖。一方面应将辖内重要国有企业的主要领导人的经济责任作为必审项目，强化企业领导人权利运行的审计监督；另一方面要深化对重点领域、重大县级国有企业进行全覆盖审计监督，特别是加强对国有企业在贯彻落实中央及地方重要决策部署方面的审计。二是建立国有企业审计项目管理制度，强化审计监督质量。建立健全审计项目质量管理制度，将国有企业在贯彻国家政策、承担社会责任、防范企业运行风险等领域纳入审计监督内容。三是强化基层审计机关权威性，赋予审计机关绩效扣分权。优化地方政府绩效考评机制，将县国有企业配合审计工作情况、审计整改落实情况及内审机制建设及运行情况等纳入绩效考评。
    2. 建立健全审计评价体系
    一是明确审计监督内容。国有企业的审计评价本根在于审计监督内容，国有企业审计内容除了企业的财务收支，还应包括：企业在贯彻执行党和国家经济方针政策、部署情况、社会责任履行情况；企业发展战略规划的制定、执行和效果；企业法人治理结构的建立、健全和运行；企业运营管理水平及以往审计发现问题的整改情况等，具体内容的确定应结合地方实际。二是制定审计评价方法，采用定量定性结合。定量评分，百分制赋值。首先根据确定的审计内容，赋予各审计板块分值权重；其次细化每板块内容的具体指标，在权重内细化具体指标分值；最后定性评价，根据评分结果，对审计对象可参照“差”“较差”“一般”“较好”“好”5 个等级进行定性评价。
    3. 加强审计队伍建设
    一是多形式加强对审计队伍的业务培训。可采取邀请审计专家进行现场讲课，定期开展审计交流座谈，邀请其他部门业务骨干开展业务交流等。二是选派审计人员到上级审计机关“以审代训”跟班学习等方式，全方位提升审计人员的业务水平。三是强化审计人员大数据审计思维。普及大数据审计基础方法，以提高审计人员计算机审计运用能力，提高审计效率。四是建立县级国有企业内审人才，建立人才库，补充基层审计力量。充分发挥企业内审人员长年深耕于企业领域，熟悉企业内部架构、运行机制的优势。
    4. 建立国有企业审计问题整改长效机制
    一是压实审计整改主体责任。被审计单位是审计发现问题整改的主体责任单位，明确被审计单位主要负责人为落实审计问题整改的第一责任人，并纳入国有企业主要负责人的考核。同时，要压实审计机关的整改监督责任，强化审计整改跟踪督促。二是提供审计服务，审计机关建立县级国有企业常见问题清单，对共性问题提出针对性、可行性的问题整改指导。三是将审计整改纳入国有企业的绩效考核机制，形成整改倒逼。四是形成审计整改“回头看”工作机制。联合人大、纪委等监督部门，开展审计整改“回头看”，将超期未整改、虚假整改等纳入问责范围。五是发挥企业内审机构作用，落实整改。国有企业内部审计机构相较于其他部门，其对政府审计发现的问题及整改意见的把握更具有专业优势，因此，国企内审可为审计问题整改的落实提供指导和支持。
    5. 建立健全国有企业内部审计，强化审计监督
    审计机关应发挥主管单位职责，指导督促辖内国有企业集团建立健全、优化内审机构，不断提高企业内审管控思想，建立常态化内审工作指导工作机制。一是完善县级国有企业内部审计机制。基层审计机关要加强对国有企业的内审机构及运行机制的建立的指导，提升内部审计部门的独立性和专业性，以确保内审工作的监督价值。二是定期印发国有企业内部审计项目建议清单。基层审计机关应围绕地方政府中心工作，结合年度审计工作计划，建立国企内部审计项目建议清单，提高基层审计监督覆盖面。三是实行挂钩指导。基层审计机关成立内审工作推动小组，安排专人挂钩指导企业，促进国有企业内审工作有序开展。四是开展常态化督查，促进国有企业内审工作完善规范。定期对各单位开展内审质量专项督查，提出整改意见建议，规范国有企业内部审计工作。五是强化业务培训。定期对国有企业内审机构的主要负责人及业务人员开展内审工作培训，增强内审人员发现和解决实际问题的能力。
    三、结语
    综上所述，加强国有企业的内外部审计监督作用，对县级国有企业的持续性发展至关重要。本文从基层审计机关的视角，对其在开展国有企业审计监督存在的困境进行探讨，提出建议。当前存在的困境包括：审计监督不足、审计人员业务素质存在差距、缺乏审计评价及定性依据、企业内部审计不足及审计结果未得到有效运用等。本文分别从政府层面的机制建设（包括常态化审计机制和审计评价机制的建立）、审计队伍建设、审计问题整改责任机制以及内部审机制等方面对基层审计开展国有企业审计监督工作提出建议。
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