城投公司项目资本金筹措路径的思考
陈　泳

      【摘要】本文深入探讨了城投公司项目的基本情况，分析了当前项目在资金来源、资本金要求等方面存在的问题，强调了资本金筹措的必要性。通过对多种资本金筹措路径的可行性和合规性进行研究，为城投公司项目资本金的筹措提供了切实可行的建议。
      【关键词】城投公司；项目资本金；债券融资；股权融资；基础设施 REITs
一、引言
      随着我国城市化进程的不断推进，城投公司在城市基础设施建设、公共服务设施建设等方面发挥着重要作用。然而，在项目实施过程中，资本金的筹措问题一直是困扰城投公司的难题。如何有效地筹措项目资本金，确保项目的顺利实施，成为城投公司亟待解决的问题。
二、城投公司项目基本情况
      1. 城投公司的定位与职能
      城投公司作为地方政府融资平台，也是城市建设的重要主体。作为政府与市场之间的桥梁，一方面承接政府的发展规划和战略意图，另一方面通过市场化运作整合各类资源，致力于提升城市的综合承载能力和品质形象。主要承担城市基础设施建设、土地开发整理、保障性住房建设等任务，同时还兼具产业投资功能，引导和促进地方产业发展，提升区域经济竞争力。
      2. 项目类型与特点
      城投公司的项目主要包括基础设施建设项目、公共服务设施建设项目、保障性住房建设项目等。这些项目具有投资规模大、建设周期长、收益率低、资金回收慢等特点。
      3. 项目资金需求规模
      由于城投公司主要承担的基础设施建设，如道路、桥梁、轨道交通等工程的建设需要大量的资金投入，这些项目不仅涉及复杂的工程技术，还需要采购大量的建筑材料、使用先进的施工设备以及雇佣专业的施工队伍，每一项都意味着巨额的资金支出。同时土地开发整理项目也需要大量资金用于征地拆迁、三通一平以及配套基础设施建设等环节。
三、城投公司项目资金来源存在的问题
      1. 财政资金投入有限
      财政资金的来源具有一定局限性，财政收入主要来自税收、非税收入以及上级转移支付等。然而，随着经济形势的变化和产业结构发展等各种因素的影响，税收收入可能会出现波动，非税收入的规模也相对有限，上级转移支付通常有特定的用途和分配标准，同时财政支出面临多方面的压力，在有限的财政资源下，无法为城投公司项目提供全额资金支持，不能满足城投公司项目的巨大资金需求。
      2. 银行贷款难度加大
      随着金融监管的日益严格，银行的风险管理要求不断提高。一方面，为了确保资产质量和防范金融风险，银行在对城投公司发放贷款时更加谨慎。银行需要对城投公司的财务状况、经营能力、偿债能力等进行全面深入的评估。而城投公司往往存在资产负债率较高、盈利能力不强等问题，这使得银行在审批贷款时面临较大的风险顾虑；另一方面，城投公司所承担的基础设施建设、公共服务设施建设等项目的公益性较强，缺乏可靠、稳定、充足的还款来源，而银行需要对项目的可行性和盈利能力进行严格评估，导致城投公司获得银行贷款的难度加大。
      3. 社会资本参与不足
      社会资本对城投公司项目的参与度不高。一方面，城投公司项目往往具有一定的特殊性，许多项目属于基础设施建设、公共服务等领域，具有投资规模大、回报周期长的特点。对于追求短期高回报的社会资本来说，这些项目缺乏足够的吸引力；另一方面，合作机制不完善也阻碍了社会资本的参与，缺乏明确的合作模式和利益分配机制，社会资本对于自身在项目中的权益保障、决策参与程度等方面存在疑虑。
四、资本金要求及筹措的必要性
      1. 资本金要求
      1996 年 8 月，为了建立投资风险约束机制 , 有效地控制投资规模，国务院印发了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》( 国发〔1996〕35 号 ) 规定 , 明确了各种经营性固定资产投资项目 , 包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目 , 试行资本金制度 , 投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。项目资本金是指在项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。
      2. 筹措资本金的必要性
      （1）保障项目顺利实施
      首先，资本金为项目启动提供了基础资金支持。任何项目的开展都需要一定的初始资金投入，资本金可以用于购买土地、进行地质勘查等前期工作，为后续的大规模建设奠定基础。其次，资本金有助于增强项目的融资能力。当项目拥有足够的资本金时，会向金融机构和投资者表明项目具有一定的可行性和稳定性，这将提高项目在银行贷款、发行债券等融资渠道中的吸引力，使项目能够更容易地获得外部资金支持。
      （2）降低项目融资成本
      资本金比例越高，项目的融资成本越低。如果项目主要依靠债务融资，不仅融资额度有限，而且随着债务规模的扩大，融资成本也会不断上升。而充足的资本金可以降低对债务融资的需求，避免过高的负债率带来的风险，降低项目的融资成本，提高项目的经济效益。
      （3）增强项目抗风险能力
      资本金是项目的自有资金，具有较强的抗风险能力。在项目启动初期，各种不确定性因素较多，可能面临成本超支、工期延误、市场变化等风险，资本金的存在可以在一定程度上吸收这些潜在的损失，使项目不至于因短期的资金困难而陷入停滞甚至失败。同时较低的负债率和较高的资本金比例使项目在面对经济衰退、金融危机等宏观经济风险时更具韧性，即使在极端情况下，项目也有足够的资产基础来应对债务偿还和持续运营的压力。
五、资本金筹措路径思考
      1. 财政资金投入
      地方政府专项债券资金和中央预算内投资资金是国家为了支持地方经济发展和重大项目建设而安排的资金，具有资金来源稳定、使用期限长等特点。城投公司可以根据项目的性质和特点，积极争取财政资金，用于项目资本金的投入。
      （1）争取地方政府专项债券资金
      地方政府专项债券是指为了筹集资金建设某一特定项目而发行的债券，根据财政部公开信息，2023 年全国发行地方政府专项债合计 9.34 万亿元，其中一般债券 3.35 万亿元，专项债券 5.99 万亿元；全年新增债券 4.66 万亿元，其中一般债券 0.7 万亿元，专项债券 3.96 万亿元，城投公司可以积极争取地方政府专项债券资金，用于项目资本金的投入。
      （2）申请中央预算内投资资金
      中央预算内投资资金是指中央政府为了支持国家重大项目建设而安排的资金。2023 年，中央预算内投资支出 6800 亿元，主要用于民生工程以及重大基础设施等方面。城投公司可以根据项目的性质和特点，积极申请中央预算内投资资金，用于项目资本金的投入。
      2. 银行贷款
      政策性银行贷款是银行支持国家重大项目建设和实体经济发展的重要手段。政策性银行贷款具有利率低、期限长等特点，是城投公司筹措项目资本金的重要渠道之一，2022 年，三大政策性银行共投放政策性开发性金融工具 7400 亿元，支持重大项目 2700 余个。政策性开发性金融工具的创新推出，有效解决了项目资本金不足的问题，同时带动了银行机构等其他社会资金的配套投入。城投公司可以积极与政策性银行沟通协调，争取政策性银行贷款，用于项目资本金的投入。
      3. 债券融资
      项目收益债券是指以项目的未来收益现金流作为还款来源，为项目建设发行的债券。城投公司可以通过发行项目收益债券，将一些具有确定现金流项目的未来收益提前变现，为项目资本金的投入提供资金支持。例如，发行高速公路收费权 ABS，以高速公路未来收益权作为底层资产，提前将特许经营权期限内的现金变现，补充项目资本金的不足。
      4. 股权融资
      引入战略投资者和开展 PPP 项目融资是城投公司通过股权融资方式吸引社会资本参与项目建设的重要手段。
      （1）引入战略投资者
      战略投资者是指具有资金、技术、管理等方面优势的投资者。首先，战略投资者通常拥有雄厚的资金实力，他们的加入可以为城投公司带来大量的资金注入，迅速弥补资本金的不足；其次，战略投资者可以带来先进的管理经验和专业技术。城投公司在传统的业务模式下，可能在管理效率、技术创新等方面存在不足，战略投资者往往在特定领域拥有丰富的资源，如市场渠道、客户资源、人才优势等，他们可以带来先进的企业治理理念、高效的项目管理方法以及前沿的技术支持，这有助于城投公司提升自身的运营管理水平，提高项目的质量和效益，增强市场竞争力。
      （2）开展 PPP 项目融资
      PPP（政府和社会资本合作）项目融资是指政府与社会资本合作，共同投资建设项目的融资模式。城投公司可以通过开展 PPP 项目融资，社会资本通过参与 PPP 项目，可以获得长期稳定的投资回报，同时也可以拓展业务领域，提升企业形象。
      5. 基础设施REITs
      基础设施 REITs（Real Estate Investment Trusts，不动产投资信托基金）是指以基础设施项目为底层资产，通过发行收益凭证的方式，向投资者募集资金的一种金融产品。例如，广州市交通投资集团有限公司通过发行基础设施 REITs，将广河高速公路广州段项目作为 REITs 的底层资产进行重组，不仅变现了部分股权，同时实现了国有资产的保值增值。
六、意见与建议
      1. 加强与政府部门的沟通协调
      城投公司充分梳理自身正在进行和计划开展的项目，确定哪些项目符合专项债的支持范围和要求，对这些项目进行详细的规划和可行性分析，形成清晰的项目报告，主动与政府相关部门如财政部门、发展改革部门等建立定期沟通的渠道，及时向政府部门传达项目进展情况、资金需求以及可能遇到的问题；密切关注政府的发展战略和规划，积极参与相关政策的制定过程。通过提供专业的意见和建议，使政府在制定专项债资金分配方案时，能够充分考虑到城投公司项目的实际需求。
      2. 优化项目融资结构
      城投公司应根据项目的特点和需求，优化项目融资结构，合理确定资本金比例和融资方式，对于风险较高、收益不确定性较大的项目，可以适当提高资本金比例，增强项目的抗风险能力；对于收益稳定、风险较低的项目，可以适当增加债务融资比例，提高资金的杠杆效应。
      3. 加强风险管理
      城投公司应加强对项目风险的识别、评估和管理，建立全面的风险评估机制，对可能面临的政策风险、市场风险、项目建设风险等进行系统分析，密切关注国家宏观政策调整对公司业务的影响，评估市场利率波动对融资成本的冲击，以及对项目建设过程中的技术难题、成本超支风险进行预判，确保资本金优先用于关键环节和风险较高的部分，确保项目的顺利实施。
      4. 加强与金融机构的合作
      城投公司应加强与银行、证券、保险等金融机构的合作，建立长期稳定的合作关系。深入了解自身的融资需求，包括资金规模、使用期限、还款方式等，并将这些需求准确地传达给金融机构；与金融机构保持密切沟通和互动，定期举办交流活动，分享行业动态和发展趋势，通过长期稳定的合作，金融机构能够更好地了解城投公司的业务特点和发展需求，为公司提供更加个性化、专业化的金融服务；积极参与政府引导的金融合作平台，政府引导的金融合作平台通常具有政策支持和资源整合优势，能够为城投公司和金融机构提供更多的合作机会和便利条件。
七、结论
      综上所述，城投公司项目资本金的筹措是一个复杂的系统工程，需要综合考虑多种因素。通过对财政资金投入、银行贷款、债券融资、股权融资、基础设施 REITs 等多种资本金筹措路径的分析，我们可以看出这些路径在可行性和合规性方面都具有一定的优势和挑战。城投公司应根据项目的实际情况，选择合适的资本金筹措路径，加强与政府部门、金融机构的沟通协调，优化项目融资结构，加强风险管理，为项目的顺利实施提供资金保障。同时，政府部门也应加强对城投公司的监管和指导，完善相关政策法规，为城投公司项目资本金的筹措创造良好的环境。