徐州防范化解地方政府隐性债务的对策
徐州市社会科学基金项目-24XSM-317
王坤
作者简介：王坤（1988—），男，江苏徐州人，汉族，硕士研究生，江苏联合职业技术学院徐州财经分院，讲师，研究方向：财务管理
    【摘要】本研究旨在整理并分析我国地方政府隐性债务的相关研究成果，选取徐州市作为具体研究案例，对经济财政实力、隐性债务现状、存量城投债务现状进行深入探讨。基于此，本研究进一步探讨了宏观层级和地区层级的政府隐性债务影响因素，进而构建徐州地区隐性债务风险评级体系并通过定性和定量进行分析。最终，结合徐州市的经济发展现状，提出了防范和解决地方政府隐性债务问题的策略建议，主要包括遏制潜在的增量隐性债务风险、完善政府债务信用评级管理体系以及创新化解存量隐性债务风险的工具等措施。
    【关键词】徐州市；隐性债务；对策建议
    2017 年7 月，中央政治局会议首次提出了“地方隐性债务”这一概念。紧接着，在2018 年8 月，国务院发布了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。该文件正式将隐性债务定义为地方政府在法定债务预算之外，直接或间接利用财政资金偿还，以及通过非法担保等方式所借入的债务。文件还明确要求地方政府在5 至10 年的时间内逐步化解这些隐性债务。在“十四五”规划中，将“稳妥化解地方隐性债务”确立为未来五年国家的重点工作目标。
    一、徐州地区隐性债务风险的现状分析
    1. 徐州地区经济财政实力
    根据徐州市统计局数据显示，2023 年，全年一般公共预算收入545.96 亿元，比上年增长5.5%；其中，税收收入415.69 亿元、增长15.0%，税收收入占一般公共预算收入比重76.1%。主体税种中，增值税、企业所得税、城市维护建设税和契税分别增长34.4%、3.1%、2.9% 和15.9%。全年一般公共预算支出1056.60 亿元、增长2.4%，其中用于社会保障和就业、农林水、住房保障领域的支出分别增长6.8%、5.7% 和39.2%。从全省范围来看，徐州市的财政收入属于中游水平，财政支出较高导致财政自给率处于全省第二梯队水平，对上级转移支付存在一定依赖。同时徐州市政府性基金收入占比超过60%，土地财政依赖度较高，在房地产下行周期中，其财政实力受到的影响更为明显。

    2. 徐州地方政府隐性债务现状
    截至2023 年末，徐州市地方政府债务余额1521.54亿元，其中一般债务余额1188.83 亿元，专项债务余额332.71 亿元。本研究结合国内外专家对于政府债务计算的普遍做法，将地方债务率定义为（地方显性债务+ 隐性债务）/（一般公共预算收入+ 政府性基金收入），显性债务定义为由地方政府一般债和专项债存量余额之和构成，隐性债务则以城投债存量余额表示，测算得2023 年徐州市的债务率为239%，在全省位列第8。横向来看，在江苏省境内处于中游水平，整体债务率处于可控范畴；纵向来看，与 2022 年相比，徐州市债务率大幅增加53%，主要系 2022 年地方财政收入规模同比萎缩所致，债务负担呈现逐年加重的上升趋势。
    3. 徐州地区存量城投债务现状
    我国的隐性债务形态多样，若要深入分析，必须深刻理解隐性负债的根源。Mao Ke & Failler Pierre（2022 年）指出，地方政府隐性债务的形成与政府担保效应的隐秘性有关，这主要体现在地方政府融资平台发行的城市投资债券上。Kery Liu（2022 年）认为，在相当长的一段时间内，地方政府无法公开发行债券，这导致了大量融资平台的出现，它们通过城市投资债券和银行贷款等方式形成了隐性债务。许地伟（2022 年）提出，政府隐性债务主要指的是法律法规或合同未明确规定的、反映公众预期的道德责任，这主要包括政府购买服务、地方政府融资平台所形成的债务等。
    基于上述国内外专家的见解，本研究将政府隐性债务的焦点集中在地方城市投资债务上。
    （1）区域分布
    截至2024 年8 月，徐州市有存量债券的城投公司共42 家，涉及存续债券共计 339 只，债券余额1958.21 亿。其中，徐州市新盛投资控股集团有限公司（简称“徐州新盛”）的存量城投债券余额最高，为219 亿元，其存量债券类别主要包括中期票据、非公开定向融资工具（PPN）及企业债，分别为146.6 亿元、38.5 亿元和 30.0 亿元。下辖市区中，贾汪区、邳州市、新沂市平台均为2 家，分别为27.8 亿元、67.7 亿元和168.4 亿元，铜山区平台为1 家，债券余额19.9 亿；而县市中，沛县平台为2 家，债券余额为41.5 亿，丰县、睢宁县平台为1 家，债券余额分别为27.85 亿、36.2 亿。
    （2）主体评级分布
    从主体评级分布看，AAA、AA+、AA 和AA- 级平台各有1 家、8 家、31 家和2 家，其中AAA 级的城投平台为徐州市新盛投资控股集团有限公司，AA+ 级的城投平台为徐州经济技术开发区国有资产经营有限责任公司、徐州市广弘交通建设发展有限公司、徐州市交通控股集团有限公司、徐州市新城区国有资产经营有限责任公司、徐州新田投资发展有限责任公司。
    （3）存量债权类型
    从存量债券类型看，定向工具余额占比68% 最多，其次是公司债，占比15%，企业债占比13%，中期票据仅占4%。从城投平台总规模来看，600 亿元以上的城投平台有1 家，为徐州市新盛投资控股集团有限公司；资产在500 ～ 600 亿区间有1 家，为新沂市城市投资发展有限公
司；资产在400 ～ 500 亿区间有2 家；资产在300 ～ 400亿区间有1 家；资产在200 ～ 300 亿区间有7 家；在100-200 亿区间数量最多，达到28 家，占比27.42%；100 亿以下的城投平台有2 家。
    （4）债务到期规模
    从城投债到期分布情况来看，将于1 年内到期的债券余额规模最大，达到853.50 亿元；1 ～ 3 年内到期的债券余额规模为846.06 亿元；3 ～ 5 年内到期的债券余额规模为129.65 亿元，5 年以上到期的债券规模为129.00 亿元。
    城投债到期节奏与存量债券结构相符，债务负担显著集中于短期到期债券，表明徐州市当前面临一定的短期偿付压力和再融资压力，对于“借新还旧”发债需求较高，融资节奏或明显前置，不排除通过发行短期债券解决偿债承压的“燃眉之急”的可能性。
    二、徐州地区隐性债务风险评级体系构建和分析
    近年来，各地方政府普遍存在债务增加的情况已经成为中国面临系统性财务危机的一个重要根源。鉴于这种令人担忧的局面，各级政府必须积极果断地采取一系列有效措施，以妥善解决地方政府所面临的隐性债务问题。这不仅需要加强对国家法定负债的严格监管，确保债务风险处于可控范围内，还需要构建和完善地方政府的信用评级制度，提升地方政府债务管理的规范性和透明度。
    1. 宏观层级政府隐性债务风险评级体系的影响因素
    （1）宏观经济政策
    国家层面的货币政策、财政政策和产业政策对地方政府经济发展的影响是决定性的，同时结合地区发展在国家发展战略的定位，也会对地方政府经济发展趋势产生较为明显的影响。上述宏观层面的政策因素，必然成为地方政府隐性债务风险评级的重要影响因素，应将中央经济工作会议重点内容转换为定性和定量评价指标等纳入到评级体系中。
    （2）地区经济发展特色
    各地区经济发展背景、基础不一致，因此应将地区经济基础状况、地区经济发展特色等因素作为评级指标，从而保证政府隐性债务评级体系可以展现地区经济发展特色，确保隐性债务评级体系评级的精准化。
    2. 地区层级隐性债务风险评级体系的影响因素
    （1）地方政府财政收支状况
    ①地方财政收入分析
    地方政府隐性债务产生的根源在于经济发展规模与地方财政预算收入不匹配，导致预算收入资金无法满足经济发展需要，从而增加无法及时偿还债务的风险；反之，如果地方财政收入理想，预期可支配收入超过债券总额，且能如期全额偿还债券，则不会出现违约。因此，可以得出地方财政收入是衡量地方隐性债务的评级体系的重要指标之一，通过对财政收入规模和增速、转移支付收入等指标的设计，从而可以衡量出政府隐性债务偿还的基础资金来源。
    ②地方财政支出分析
    地方隐性债务的去向主要以维护开发城市基础设施、维护公共事业开支、投资产业发展项目等，这些开支通常被纳入到地方财政支出项目中，因此在防范地方政府隐性债务风险时，应将地方财政支出的结构、项目等进行较为详细的分类和分析，通过测算一般预算支出、经常性支出、建设性支出等项目金额，用于判断和识别隐性债务发生的潜在风险和来源
    （2）地方政府债务余额
    本级政府债务作为隐性债务的统计基础，可采用三种不同的统计口径，即表内债务、刚性债务及债务总额。刚性债务特指那些若未能按期全额偿还，将显著损害地方政府信誉的债务，对此类债务应予以特别关注。同时，对于地区债务偿还的时限也需要重点关注，如果债务偿还期限过于集中，则极易出现债务无法偿还的可能性，因此时限分布的合理性也称为隐性债务风险评级的重要组成部分。
    3. 地方政府隐性债务风险评级体系的构建
    结合上述隐形债务评级影响因素的分析，我们可以利用定性和定量指标、动态和静态指标相结合的方式，通过多维度的分级指标内容，将影响因素进行三级分解，从而得出较为科学、合理的地方政府隐性债务风险评级体系。

    4. 徐州地区隐性债务风险评级体系的分析
    基于上文所构建的隐性债务风险评级体系指标，结合2023 年12 月的中央经济工作会议精神和政策以及徐州市统计局发布的2023 年经济发展统计数据，做如下分析。
    从财政收入角度分析，徐州市各区县的一般公共预算收入介于24 亿至56 亿元之间，整体上显示出较高的财税质量。然而，部分区县在财政收入上对土地出让收入的依赖性较为显著。具体而言，铜山区和沛县的一般公共预算收入均超过50 亿元，邳州、新沂、睢宁、泉山四地的收入介于40 亿至50 亿元之间，丰县和云龙的收入则在30亿至40 亿元之间，贾汪和鼓楼两地的收入分别为25 亿元和24 亿元。各区县依托其工业基础，财税质量普遍较高，税收在财政收入中占有较大比重。同时，需要注意的是，多数区县在财政上对土地财政的依赖程度较高，铜山、邳州、沛县、睢宁、丰县、贾汪等地区的政府性基金收入占综合财力的比例均超过60%，因此，土地市场的波动对这些区域的财政状况可能产生重要影响。
    从债务到期规模分析，邳州市、沛县、新沂市一年内到期的债券规模较大，均超过100 亿元。其他县市区的一年到期债券总量介于20 亿至60 亿元之间，其中鼓楼区面临的相对压力最小，为10 亿元。首先，未来一年到期占比，该指标反映了城投债在短期内集中到期的压力。丰县和沛县的占比最高，分别达到87% 和79%，贾汪和邳州的短期债务占比为72% 和58%，其他区域的短期债务占比均低于50%。铜山区、邳州市、睢宁县的占比均在50%左右。徐州市区的占比最低，为33.74%，表明其短期债务压力相对较小。其次，未来一年到期规模与一般公共预算收入的比值，该指标衡量了财政收入对偿债压力的覆盖程度。沛县、新沂市的比值超过270%，贾汪和邳州的比值为240%，丰县和睢宁县的比值也超过100%，而铜山区和鼓楼区的比值最低，分别为43% 和42%。
    三、徐州地区隐性债务风险化解和防范措施
    1. 遏制潜在的增量隐性债务风险
    地方政府普遍存在的隐性债务问题，其根本原因在于财政压力。为了遏制地方政府隐性债务的增加，必须采取以下措施：首先，应阻断隐性贷款途径，适度放宽合法贷款渠道，并通过科学计算、期限分散等精准投放政府债券的方式缓解政府支出压力；其次，要优化改进区、县级政府绩效考核内容，谨慎对一次性、金额巨大等投资项目的考核，增加和强化对财政可持续性措施和民生工程的关注，从而减少官员通过借贷杠杆快速提升个人政绩的违规行为；最后，应逐步将隐性债务透明化，拓宽政务服务平台等公共信息披露渠道，构建政府隐性债务评级体系为信息披露方式，及时、准确向公众发布，减少信息不对称造成的潜在舆情、市场风险，提升政务管理的透明度。

    2. 完善政府债务信用评级管理体系
    构建地方政府债务风险预警体系，以减少意外风险事件的发生。通过科学的预算编制，实现对地方政府债务的全面管理，将标准城投债规模及债务偿还情况统一纳入地方政府债务管理体系。
    同时，增强审计的透明度，通过财务审计揭示城投公司资产负债的真实状况，加强对城投公司会计核算、财务管理和资产方面的监督，规范城投公司的运营，完善城投债评级体系，推动信用评级体系的公开透明，提高信息披露的频率，力求实现债权债务信息的对称性。
    3. 创新化解存量隐性债务风险的工具
    通过引入新的方法和手段，有效应对和解决已经存在的隐性债务问题，从而降低潜在的金融风险。这些工具可以包括但不限于以下几个方面：
    （1）债务重组。通过重新安排债务的期限、利率和还款方式，减轻债务人的负担，降低违约风险。具体措施可以包括延长还款期限、降低利率或转换债务形式等。
    （2）资产证券化。将隐性债务相关的资产进行打包和证券化，通过资本市场进行融资，从而减轻债务压力。这不仅可以提高资产的流动性，还可以降低融资成本。
    （3）引入第三方投资者。通过吸引第三方投资者参与隐性债务的化解，可以分散风险并引入新的资金来源。这可以是私募基金、保险公司或其他金融机构。