浅谈我国地方政府发行公债的可行性与必要性
王晶晶

      【摘要】近年来，中国地方政府在应对财政压力和推进区域经济发展中，发行公债逐渐成为重要的融资手段。地方政府面临的公共服务需求和基础设施建设需求不断增加，而传统财政收入模式无法完全覆盖这些支出需求。同时，随着土地财政的局限性日益显现，地方政府亟须寻找新的资金来源，以促进本地经济的可持续发展。本文从多个角度探讨我国地方政府发行公债的可行性与必要性，并提出了我国地方政府发行公债的政策建议。
      【关键词】地方政府；公债；可行性；必要性
一、引言
      2024年政府工作报告强调分类推进地方融资平台的转型，完善债务管控体系，以应对各地不同的财政压力和发展需求。在高质量发展的背景下，地方政府面临着巨大的财政压力，合理发行公债不仅能有效缓解资金短缺，还能通过规范的融资手段推动基础设施建设和经济增长。这一举措不仅回应地方政府资金需求，也将为我国整体经济的长远发展提供制度保障。
二、我国地方政府发行公债的可行性
      1.发行公债背景条件
      地方政府的财政管理水平随着中央政策的持续推动而逐步提升。《中华人民共和国预算法》自实施以来，地方政府的预算编制和执行逐渐实现了标准化和透明化，保障了资金的合理使用。地方政府能够通过预算公开等手段，增强财政收支的透明度和合规性，为公债发行奠定了坚实基础。自2014年实行地方政府债券发行改革以来，地方债券市场逐渐成熟，专项债券和普通债券发行量稳步上升。地方政府通过合理设计债券期限、利率以及发行对象，成功吸引了一众市场参与者。近年来地方债务余额持续攀升，根据2023年的数据，地方政府债务余额已超过35万亿元。然而在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》等法规落实后，地方政府在债务管理中能够有效控制风险，维持债务规模在合理范围内。同时，中央政府通过专项再融资债券的发行，为地方政府提供了缓冲手段，以缓解其短期债务压力。2022年中央政府批准地方政府发行超过7000亿元人民币的专项再融资债券，用于偿还地方融资平台的存量债务。数据显示，地方政府专项债券的利率保持在较为合理的水平，平均收益率为5%～8%，为债券市场提供了稳定的投资回报，同时也提升了地方政府的信誉。
      2.当前社会应债能力
      社会的财富积累为居民提供了较强的债务承担能力，中国家庭财富在过去二十年里迅速增长，根据《2022中国家庭财富报告》，2021年中国居民财富总量已达687万亿元，接近700万亿元，居全球第二，户均资产也达到了134万元。2005—2021年年均复合增长率达到14.7%。即使经济增速有所放缓，家庭的总体财富基础依然稳固，从而为居民提供了足够的财务安全感，使其有能力参与政府发行的债券投资。随着中国资本市场的逐步成熟，居民投资意识的增强，也提高了其对地方政府债券的接受度。2023年，地方政府发行的新债券总额达到9.34万亿元，其中专项债券的规模为5.99万亿元，主要用于社会民生工程建设，包括教育、医疗等领域的公共服务扩展。这些债券平均期限为12.4年，利率为2.9%，充分体现出市场对地方政府债务的信心。这种资金使用方式使得居民认识到地方债务带来的社会效益，进而提高了其对地方债务的接受度。根据中国人民银行的统计数据，我国居民储蓄率仍维持在高位，2022年居民储蓄总额超过100万亿元，为地方政府债务提供了广泛的资金来源。地方债券的相对稳定的回报率和较低的投资门槛吸引了大量社会资本流入，彰显出居民的应债意愿。
三、我国地方政府发行公债的必要性
      1.实现代际公平的需要
      美国经济学家詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）在其财政理论中提出了“债务的代际转移”概念，指出政府债务的存在并不是问题的根本，关键在于如何通过债务使不同世代都能公平地享受和承担政府提供的公共服务。地方政府发行公债可通过跨时期的财政政策，来平衡当前投资的成本与未来收益。例如，基础设施建设等项目的收益通常是长期性的，这类项目不仅造福当前居民，同时也为未来世代创造经济增长的条件。通过发行长期债券，将建设成本合理分摊给未来受益者，可以避免当前居民过度享有公共资源，同时使未来世代承担合理的公共成本。现代财政学中的“黄金规则”（Golden Rule）主张，政府借贷应优先用于资本性支出，即为未来产生收益的项目，而非用于当前的消费性支出。基础设施建设正是这种资本性支出，通过公债筹集资金，可以让未来世代享受这些基础设施的同时承担相应的偿债责任。
      2.解决财力问题的关键
      地方政府的财政收入主要来源于税收、非税收入以及来自中央政府的转移支付。然而随着公共服务需求的增加和基础设施项目的扩展，地方财政压力不断加大，传统的财政收入模式已经难以满足这些需求。通过发行公债，地方政府可以在短期内获得大量资金，用于支持重大项目建设，缓解财力短缺带来的压力。根据国家统计局的数据显示，地方财政收入在近几年出现了增速放缓的趋势。2022年，地方政府的一般公共预算收入增长仅为2.7%，远低于之前的增速水平，而与此同时，地方政府的财政支出却保持在较高水平，尤其是基础设施投资和社会保障支出日益走高。这种收入增长乏力与支出压力增大的矛盾，导致地方政府在资金方面愈发捉襟见肘。同时，传统的土地财政模式长期以来是地方政府的重要收入来源。而近年来，由于房地产市场的低迷以及土地出让收入的下降，依赖土地财政的局限性愈加显现。
四、我国地方政府发行公债的政策建议
      1.强化风险分担，调节层级关系
      为构建高效的财政转移支付与公债发行挂钩机制，应明确地方政府的事权与财权配置。事权的具体划分应基于区域发展的实际需要，各级政府根据其行政管理职能，承担相应的公共服务和基础设施建设职责。地方政府应根据事权调整其财政责任，而中央政府则通过完善法律与政策，对各地方的事权划分提供指导性框架，以免事权不清导致财政资源错配。地方政府的财政收入主要来源于税收、中央政府的转移支付以及其他非税收入，财权配置必须与事权相匹配。中央政府需要根据不同地区的经济水平、人口规模和社会发展水平，优化财政转移支付机制，保证地方财政收入的稳定性。地方政府则应加强对本地税源的开发，增加财政收入来源，强化税收管理能力和财政自主权，调节中央与地方在财政资源上的权力分配，以便在必要时借助发行公债弥补财政缺口。对于欠发达地区或财政资源相对薄弱的地方，中央政府可以通过设定债务额度上限、提供专项财政支持等方式，调节不同地区之间的债务风险。地方政府在行使举债权时，需确保债务资金的使用与长期经济效益相匹配，避免过度依赖债务融资。
      2.甄选债券种类，开展个别试点
      在甄选债券种类时，地方政府首先应考虑债券的用途与性质匹配。基础设施建设项目、环保项目、公共服务等领域需要不同类型的债券来支持其资金需求。比如专项债券（Special-purpose bonds）可用于特定项目的融资，并以这些项目未来产生的收入作为偿债来源。此类债券因具备明确的偿还来源，风险较低，能够吸引更多的机构投资者。相比之下，普通债券（General-purpose bonds）可用于地方政府的日常财政支出和一般性基础设施建设，灵活性较高，但需要通过地方财政预算进行偿还。根据项目性质与融资需求，在选择债券期限时，长期债券适用于周期较长、回报稳定的项目，例如道路建设、公共交通等，这些项目通常需要较长时间才能见到经济效益。地方政府可以发行20年以上的长期债券，以保证资金的持续性供给。短期债券则更适合于短期内能产生较高经济效益的项目，如商业地产开发或旅游项目，这类债券期限通常为3至5年，有利于地方政府在短期内迅速回笼资金。债券的期限不仅应匹配项目的经济效益周期，还需考虑债务偿还的可持续性。
      为保证市场的多样化，地方政府应逐步探索绿色债券（Green Bonds）等新型债务工具。随着环保产业在地方经济中的比重增加，绿色债券将成为地方政府债务融资的重要选择之一，不仅符合国家的绿色发展战略，还可吸引关注环保的投资者，获得较低的融资成本。政府部门应依托规范化的监管框架，保证绿色债券的资金使用与项目效益相匹配，从而逐步推动绿色债券的市场化运作。在甄选债券种类的同时，地方政府需要因地制宜地开展个别试点。试点区域的选择应优先考虑经济基础较为雄厚且财政结构较为稳定的地区，确保债务管理具备足够的灵活性和应对能力，比如将经济发达地区作为大型基础设施项目债券的试点区域，通过初步试点后总结经验，从而逐步推广至其他区域。
      3.优化偿还机制，助力良性发展
      地方政府发行的债券种类繁多，期限各异。为了避免集中偿还带来的财政压力，地方政府在设计债务期限时，应充分考虑各类项目的周期性和经济回报周期，通过合理的债务期限安排，分散偿还压力，将不同期限的债券相互搭配，确保各年度的债务偿还分布均匀，避免某一年度的集中偿还压力。比如，对于长期收益稳定的基础设施项目，优先采用期限较长的债券，而对于短期内有明显经济效益的项目，则适宜发行中短期债券，从而根据项目回报期合理安排债务偿还。债券的利率应与市场利率相适应，地方政府需根据市场变化灵活调整债券的发行利率，在吸引足够投资者的同时，不应加重长期的利息负担，在市场利率较低的时期适时发行长期债券，锁定较低的融资成本，并在利率上升的市场环境中，借助适度增加中短期债券比例，降低利率上升带来的偿还压力。利率的优化不仅关系到债务偿还的可持续性，也直接影响到地方政府的融资成本。对于即将到期的债券，地方政府需发行新债来置换旧债，从而延长债务的偿还周期，综合考虑市场融资环境相结合，通过合理设计债务置换的规模和期限，在不增加整体债务负担的情况下，有效缓解短期偿债压力，维持财政稳定。建立地方政府债务的风险缓冲基金，由地方财政盈余或专项财政收入构成，应对突发的偿债风险或市场变化导致利息成本增加。基金规模应根据地方政府的债务总量和未来偿债压力合理确定，并在出现财政盈余时优先充实缓冲基金。
五、结论
      由于我国地方财政收入结构单一，面对日益增加的公共服务需求和基础设施建设压力，公债发行成为其重要的筹资手段。地方政府具备较为完善的财政管理经验和市场操作能力，可以通过合理的债务安排平衡短期、长期资金需求。此外，公债发行能够有效缓解地方财力不足的问题，提供稳定的资金来源。通过合理的债务结构设计和风险控制机制，地方政府能够在保障财政稳定的同时，推动经济的可持续发展，实现代际公平。
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