乡镇政府内部审计发展的意义及困境
程宏艳
（惠安县涉农资金审计服务中心，福建 泉州 362100）
作者简介：程宏艳（1988—），女，硕士，审计师、会计师，主要研究方向为政府审计。
    摘要：随着乡村振兴战略的不断推进，国家相关政策、资源不断向基层倾斜，村集体经济不断壮大，镇村两级干部承担的职责不断加重，面临的廉政风险也加大，加强乡镇内部审计工作，提高内部监督，切实发挥内部审计的免疫作用显得尤其重要。本文分析了乡镇政府开展内部审计工作的重要意义，并梳理了其当前存在的问题，分别从内外部提出探索性建议。
    关键词：乡镇政府；内部审计；发展；困境
    引言
    乡村振兴背景下，农村得到发展，村集体经济不断壮大，基层政府的职权得到提高。乡镇政府作为国家最基层的政府机关，在县域的社会治理中起着重要作用，它直接面对群众，是党和群众联系的重要桥梁，其职能的有效发挥直接关系到农村的民主建设、经济发展和社会稳定[1]。因此，为了提升乡镇政府的社会治理能力，规范乡镇政府权力有效运行，保障基层群众的利益，建立健全乡镇内部审计机制，充分发挥审计的免疫功能，加强基层政府的监督力度尤其重要。
    一、加强乡镇内部审计的必要性
    （一）可提高基层政府的社会治理效果
    乡镇政府的社会治理水平与社会稳定、行政权力运行及公共服务供给的有效性、群众的根本利益是否能够得到保障等息息相关。郑志龙等[2] 指出，当前，乡镇政府治理过程存在治理成效有待提高、资源利用低、问责机制不健全、村民满意度低等问题。内部审计监督是乡镇政府治理的一个重要手段，建立健全乡镇内部审计机制，完善乡镇政府监督机制，是改建并提升乡镇政府的社会治理能力的一个重要举措。加强乡镇内部审计，可以在提高公共财政资金社会效益、促进权力运行规范性、国家重大政策方针落实高效性等方面发挥作用，提高基层政府的社会治理能力。
    （二）有利于促进基层组织廉政建设
    随着乡村振兴战略的不断推进，国家相关政策、资源不断向基层倾斜，村集体经济不断壮大，镇村两级干部能够支配的资源越来越多，承担的职责也越来越大，相应地，其面临的廉政风险也越来越大。镇村干部非法使用财政资金、虚构项目申请专项资金、村集体资产流失等问题不断出现。通过加强内部审计的监督力度，可有效给乡镇两级干部念好紧箍咒，防止违法违纪行为发生，提高基层权力部门的自我约束力，在一定程度上保护基层干部。
    （三）可作为县级审计机关的补充
    当前，国家审计最基层的审计机构为县级审计机关，县级审计机关监督的主体对象不仅包括乡镇政府、村集体组织，还包括各县级部门及县级国有企业。审计监督对象广，审计内容层次深。除了各部门、各单位主要领导干部的经济责任审计，还涉及各类专项审计，包括国家以及各省市在教育、医疗、就业等民生领域的重要决策部署，地方重要资源资产保护、政府重大投资等。然而，县级审计部门普遍存在审计力量不足，难以实现实际性的全覆盖审计。目前，基层审计对乡镇的监督形式主要有：一是每年安排1~2 个乡镇开展主要领导干部经济责任审计，并由主审根据具体审计项目需要确认是否延伸至村集体；二是通过县直部门的专项审计延伸抽查个别涉及乡镇。显然，当前的基层审计机关对乡镇的审计监督覆盖是不足的。因此，开展乡镇内部审计工作，作为基层审计机构力量不足的补充，迫在眉睫。
    二、乡镇内部审计存在问题及原因
    （一）认识不足，站位不高
    乡镇政府对内部审计工作认识不足，重视程度不够。未能充分认识到单位内部审计是推动基层政府开展有序、高效社会治理的“第一道防线”。究其原因是部分乡镇领导对内部审计概念的理解存在偏差，认为开展内容审计工作与政府审计工作交叉重叠，浪费时间、人力、物力[3]，不利于高效开展工作。
    （二）乡镇内部审计运行机制不健全
    一是未建立内部审计机构，例如，根据访谈，Q 市的几个县区的乡镇均未建立内部审计机构。二是内审机构缺乏独立性。部分乡镇虽然设立了内部审计机构及审计岗位，但是，其内审机构由分管财务工作的领导直接负责，同时，多数内部审计人员兼任多项工作，部分工作与审计监督存在不相容原则。三是内部审计规划或计划不科学。乡镇内部审计缺乏整体部署，未能统筹辖内监督对象、监督内容制定规划，工作计划流于形式、敷衍。例如，H 县多数乡镇仅根据县级审计机关的“各内审机构每年至少完成2 个审计项目”要求，年度内部审计工作计划均只安排上半年政府财政收支审计和下半年“三公”经费支出审计2 个内部审计项目，未能根据辖内实际情况，包括重大决策部署落实情况、重要专项资金使用情况、村集体发展情况等，科学制订中长期、短期审计计划。
    （三）内部审计成效不高，未能有效发挥内审监督作用
    一是内部审计工作未有效开展。部分乡镇虽然成立了内部审计机构，但未实际开展项目审计，内审机构形同虚设。二是内部审计项目监督价值低。目前，仍有大部分乡镇政府的内部审计项目始终停留在机关的财务收支、公务支出或公款消费的审计监督。自党的十八大提出八项规定精神以来，该方面的公费支出基本上得到规范。在新形势下，仍将该领域作为内部审计的工作重点，监督价值低，未能切实发挥乡镇内部审计职责。三是内部审计监督范围小。目前，乡镇内部审计仍未将国家及省市县的重大决策部署、镇域自然资源资产管理，以及村集体权力运行等内容纳入内部审计监督范围。例如，2023 年H 县9 个乡镇开展的20 个内部审计项目中，“三公”经费审计及乡镇政府年度财政财务收支审计的项目共有14 个，占比77.78% ；对于村集体的审计项目仅有1 个；专项审计5 个，审计监督不全面。四是内部审计报告质量不高。乡镇内部审计报告主要集中反映财务或专项资金的收支情况，审计发现问题少，不深刻，缺少深层次。如前文所述20 个审计项目的审计报告，均只反映专项资金收支进度、项目建设进度。专项审计均未能对专项资金所依托的相关政策的落实情况进行审计分析、评价。在村集体的审计项目中，对上级政策落实情况、村集体的民主制度落实情况均未进行审计评价。
    （四）内部审计力量不足
    一是内部审计人员不足。目前，乡镇内部审计岗位仅设计1~2 个岗位，而其监督的对象除了本级部门的重大决策事项外，还涉及镇属企业及各镇辖下的各村集体。内审工作任务与人员配比不平衡。二是内部审计人员业务能力水平不高。当前，大部分乡镇内部审计工作由镇财政所或经管站人员担任。镇经管站人员多数通过劳务派遣方式招聘，多为财会专业，没有系统的政府审计培训和审计实践，缺乏审计思维。三是乡镇内部审计人员缺乏先进的审计手段。当前乡镇内部人员使用的审计方式仍停留于手工翻阅资料，未能跟上大数据环境发展步伐。利用大数据分析手段，开展计算机审计，可提高审计效率。
    三、发展乡镇政府内部审计的建议
    结合当前乡镇政府内部审计发展存在的困境，提出以下建议。
    （一）加强主管部门指导和监督职责
    县级机关要切实履行主管单位职责：一是建立乡镇内部审计工作规范或指南，从乡镇内部审计机构的设立及运行、审计监督范围、内部审计工作规划，到具体内部审计项目的审计程序、内部审计工作质量评价等全流程进行规范，使各乡镇在开展内部审计工作时有据可依。二是要加强内部审计宣传。通过各种形式加强乡镇内部审计宣传，提高乡镇领导干部对内部审计工作重要性及专业性的认识。三是要加强监督。建立健全绩效考核机制，将各乡镇内部审计工作开展情况、内部审计工作质量等纳入年度考核，同时，将该项工作作为乡镇主要领导干部经济责任审计内容。四是加强业务指导。一方面利用自身的审计专业优势，通过定期开展内部审计业务培训、或经验交流等方式，加强对乡镇内部审计的业务指导。另一方面安排专人指导乡镇内审业务，从审计项目立项、审计调查、审计方案编制，到审计实施、取证、报告撰写、材料归档及最后审计发现问题整改督促等全流程指导，促进乡镇内审工作有序开展。
    （二）建立健全乡镇政府内部审计机制
    各乡镇应结合镇情，因地制宜，建立健全内部审计机制。一是建立独立的内部审计机构，内部审计应对乡镇政府“一把手”负责，乡镇内部审计机构应由乡镇主要领导直接负责，审计人员不得兼任其他影响审计工作独立性的工作。二是建立乡镇内部审计制度，明确内审机构职责。明确内部审计监督范围包括上级重要决策部署落实情况、本级政府重要经济决策事项执行效果、镇属企业运行情况、专项资金管理使用、村集体“三资”管理及主要干部经济责任履行情况等。三是科学制订乡镇内部审计工作规划及年度计划。明确一定周期内完成村集体审计全覆盖，重要专项资金审计、重要政策落实情况跟踪审计等；结合年度乡镇重点工作，科学制定审计项目、明确审计内容。
    （三）加强内部审计人才队伍建设
    提升内部审计工作人员的综合素质，是实现乡镇政府内部审计监督价值的基础。因此，乡镇政府应着力建设内部审计队伍：一是“请进来”培训，邀请县直主管部门业务骨干开展专题培训，传授相关领域专业知识及规定，提升业务人员的综合知识储备，开拓审计思维。二是加强横向交流。各乡镇内部审计机构应积极开展兄弟单位的交流活动，进行横向交流，学习其他乡镇先进的内部审计工作经验，相互学习促进，协同推进乡镇内部审计工作高质量发展。三是加强纵向交流学习。根据年度内部审计工作计划及县级年度工作安排，主动选派内部审计人员参加县级审计项目，通过跟班学习的方式，现场观摩，学习积累审计实践，提高审计业务水平。
    （四）加强乡镇内部审计成果运用
    审计成果的有效运用，是乡镇内部审计监督价值的最终体现。一是建立乡镇内部审计公告制度，特别是对村委会、村集体组织的主要干部经济责任审计，该审计报告的公开可让村民更深层次地参与乡村治理，比如，村民可以在选举村两委投票时将审计报告作为参考依据，从而切实发挥内部审计在村级治理中的作用。二是建立内部审计问题整改机制。问题整改是内部审计的最终目的，建立内部审计发现问题清单，对乡镇存在的问题整改进行销号制管理，实现内部审计工作闭环。三是建立乡镇内部审计发现问题报告机制。乡镇内部审计应将发现的重大不规范问题向纪委、县农经办、财政等部门报告，对于发现的违纪违法问题，将问题线索移送有处理权限的相关部门处理。
    四、结语
    综上，加强乡镇政府的内部审计工作，提高内部审计监督力度，对于规范镇村两级机构权力运行，提高基层社会治理的有效性至关重要。本文从分析乡镇政府开展内部审计工作的意义入手，探讨乡镇内部审计发展存在的困难，并提出建议。乡镇政府开展内部审计工作的重要的意义包括：提高基层政府的社会治理效果、加强基层组织廉政建设以及补充基层国家审计机构的不足等。目前，乡镇政府内部审计工作存在认识不足、机制不健全、工作成效低等问题。本文分别从主管部门县级审计机关职责、乡镇内部审计机制、人才队伍建设及内部审计工作成果运用等方面对乡镇内部审计工作提出建议。
参考文献
[1] 胡鹏程.新时期中国乡镇政府职能转变研究[J].经济研究导刊, 2010(19):195-196.
[2] 郑志龙, 赵春草.乡镇政府社会治理能力的评估与提升路径[J].行政论坛, 2020, 27(5):46-51.
[3] 许荐.新时代乡镇政府内部审计体系构建研究[J].山西农经, 2019(21):157, 159.