关于城市轨道交通成本规制发展的探析
萧晓彤
作者简介：萧晓彤（1990—），女，本科，会计师，主要研究方向为成本管理、审计。
（东莞市轨道交通有限公司，广东 东莞 523000）
    摘要：本文通过介绍成本规制的由来及意义，分析该财政补贴机制的应用情况和存在的问题，相应提出落实过程中的配套措施和执行建议，来探讨成本规制在城市轨道交通行业的发展现状和应用前景，以及运营企业和监管部门在其中需要充当的角色和履行的责任。
    关键词：成本规制；补贴机制；降本增效
    引言
    城市轨道交通行业有着投资金额大、投资回报期长、技术门槛高、刚性成本多、运营负担重等特点。在目前国内多地的城市轨道交通企业收入结构单一，资源开发业务不景气，无法“自给自足”的背景下，地方财政通常对运营企业给予经常性或专项补贴。而为了引导企业增收节支，保障财政的负担能力，成本规制应运而生。根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通运营企业运营数据报告（2023年度）》，2023年全国52家城市轨道交通运营企业的每人次票款收入在1.56~10.33元，每人千米成本在0.33~2.27元，每车千米成本在11.69~45.15元，运营票款收入成本比在0.09~0.73元。不同城市间的轨道交通运营成本存在不同程度的差异。
    一、成本规制的由来及意义
    所谓成本规制，常见于公共交通行业，是由政府部门或相关监管机构对公共交通运营企业实施的一种成本控制和监督机制，是票务定价和运营补贴政策制定和执行的基础；同时也是引导企业降本增效、提高财政资金使用效益的一项重要工具。公交行业的监管部门通过对运营企业的收入和成本设置相应指标，划定补贴范围并制定补贴标准，引导运营企业集中资源保障安全运营和提高服务质量，积极开展降本增效和技术创新，从而推动运营企业更好地提升经营效率，履行社会责任，同时减轻财政负担。由此可见，成本规制的意义在于，引导运营企业合理分配资源资金，保证运营安全和服务质量；保障生产刚性支出，减少非必要开支；控制成本增长速度，促进业务提质增效；维持财政资金投入平稳有序，实现社会与行业的可持续发展[1]。
    二、成本规制在城市轨道交通行业的应用
    目前国内实施成本规制的城市有杭州、青岛、宁波、芜湖、东莞等。在此机制下城市轨道交通行业的运营补贴常见形式包括：补贴运营净亏损、分项成本补贴、定额制等。其中，补贴运营净亏损是指日常运营收支相抵后的亏损，同时也是公益性票价所产生的资金缺口，由地方财政给予补贴。在此框架下，对企业各项收入设置任务指标，对各项成本设置定额或增长上限，从而推动企业增收节支。分项成本补贴是指，地方财政要求运营企业实施收、支两条线管理，收入留存于企业另有专门用途；成本受地方财政补贴，监管部门对各项成本设置定额或增长上限，以促进企业控本降本。定额制是指，不设置分项收支指标，不论运营企业的盈亏情况如何，地方财政对该企业以年度运营公里数为计量基础，给予定额补贴。若运营企业于该期间内的成本支出或运营亏损超出补贴额度，原则上不予追加补贴；若运营企业的实际支出或盈亏情况对比定额补贴有节余，则对节余部分不予收回，或在地方财政与运营企业之间进行分成。
    监管部门通过制定和出台一定周期内的成本规制政策，明确当地财政对城市轨道交通运营企业的补贴方式、范围及标准，拨付程序和清算方式，以及评价与考核办法等具体措施。经过特定周期内运营企业的落实和运行，再由监管部门安排开展审计与评价，以确定该机制下运营企业的实际收支情况、补贴使用和清算情况、运营安全与服务实现情况，为下一周期的政策制定提供依据。无论是分项核定成本还是整体定额的机制，监管部门往往需要对运营企业的大类成本进行划分，如：日常运营的直接成本包括人工成本、能耗费、维修费、一线运营场所的委外物业服务和安检费以及其他直接运营成本，间接成本包括后勤、行政和办公类型的管理费用、财务费用、税费等。不同城市企业的具体成本分类及业务口径有所不同。而不同政策机制的差异在于，分项成本补贴机制需要为各类成本分别制定指标，对实际执行超出标准的成本部分不予补贴；而定额制下，各类成本的测算数据仅构成总定额的计算依据，实际发放补贴和评价考核时不对分项成本的执行数进行考量。
    若对运营企业的收入设置保障性或增长性任务要求，则目的在于引导运营企业的成本能更好地匹配收入的变化，使得资源资金用到实处，形成更合理的投入产出结果。此外，针对收入目标的实现给予的额外奖励资金，有助于运营企业进行利润留存，提高营运能力和偿债能力，也鼓励运营企业将资金投入到科研创新、节能环保、以旧换新等领域，增强运营企业的可持续发展能力。另外，对于日常运营过程中不常见的或生命周期中某个阶段需要发生的大额支出、原成本规制框架下无法满足的资金需求，地方财政可进行专项补贴，解决偶发性、非持续性的资金缺口问题，这也是对成本规制的一项补充。例如：电客车的架修和大修，线路大型设备更新改造，全线批量设备更换等。
    三、成本规制在实践中的常见问题
    成本规制作为一种财政补贴机制和企业成本管理的方式，并非完美无瑕。随着该机制在多个城市实施，城市轨道交通企业进入不同的生命周期阶段，该机制的缺点也逐渐显露。
    （1） 制定的收支指标未能合理反映企业所处阶段，难以保障必要的资金需求。政策制定方可能仅以统计学维度考虑变动规律，分析历年收支数据变动，推算出偏紧的收支指标。如：某线路在运营若干年后，到了设施设备集中更换的年限，相关的维修改造费用大幅增加，而该期间的成本补贴指标并未上调至合理水平，无法保障必要的费用开支。
    （2） 制定的收支指标规则过多、过细，限制了运营企业的自主经营。设置的收入和成本类目及标准过多，将导致运营企业无法灵活调配资源资金，造成部分紧急必要项目在某个期间内资金不足，而部分一般性项目在某个期间内资金存在较多节余，补贴资金的使用效益未能最大化，且留下运营风险隐患，不利于企业开展正常的经营管理。同时，监管部门评价与考核的工作量较大，无形中提高了监管成本。
    （3） 机制实施周期过短或过长，影响运营企业落实战略规划。成本规制周期政策的实施时间过短，例如只有一年，可能导致运营企业跨年度的长周期项目难以落实，不利于保障生产刚性和实现资源节约，甚至出现短视行为，无法推广长效政策。监管部门的考核频率较高，相关工作量也较大。若实施期限过长，例如超过五年，可能无法很好地应对期间出现的重大变化情况，例如新线开通带来的客流骤增、运营模式变化带来的成本变化、企业的合并分立带来的收支变动等。因此，监管部门和运营企业应结合当地行业规划、企业所处发展阶段等实际情况共同研究，确定合适的实施周期。
    （4） 日益趋紧的地方财政与不断提升的乘客期望之间的矛盾显现，运营企业被迫做出取舍。近年来，各地政府倡导过“紧日子”，财政预算收紧，可用于补贴城市轨道交通行业的资金十分有限；且各监管部门对于运营企业的资金预算、业务立项、过程管理都有审批、监管趋严的现象。在此背景下，部分运营企业为完成上级下达的降本目标，为能在有限预算下维持正常运转，不得不大力裁减开支，如：削减人手、调整线路、减少班次、减少非必要的照明、在炎热季节提高空调温度等，这些举措能在短期内取得明显的降本成效，但也导致乘客服务体验变差。在当今生活节奏加快的社会，乘客对日常出行服务提出了更高的期望，而这部分受资金问题困扰的运营企业，不仅无法满足乘客的“增量”需求，还要压缩“存量”的交通服务资源，这可能导致乘客转而选择其他的交通方式，进而影响运营企业的票务收入，使企业陷入不利的循环[2]。
    四、成本规制的配套落实建议
    在成本规制相关政策出台后，运营企业应着手做好相关落地工作部署。要细致解读政策要求，以其为抓手做好企业内部的顶层设计，包括工作机构和制度指引；在成本规制框架内充分用好政策，制定并执行相应的管理措施，大力推动“自我造血”和“开源节流”；由公司高层亲自“挂帅”，并倡导企业全员参与，营造提质降本增效的良好氛围。
    在具体落实层面，首先，梳理标准指标并在企业经营管理中“内化”。深入研究政策的分类指标，分析管理现状与规制标准的差距，区分不同分项成本的可节约幅度和可持续性，从而制定有针对性的分项降本目标，推行更高效有力的降本措施；盘点现有商业资源，充分挖潜开拓业务，预测未来收入增长情况，从而制定有利于提高客流收入的票务政策、转化率更高的招商政策以及健康多元的经营政策。
    其中，在节约成本方面，要多渠道探索和实施创新措施。例如，笔者所在的单位2023至2024年间开展岗位融合，对岗位设置、用人情况进行全面梳理，合并部分值班岗位；并立项研究新线站务员外包事宜，以此节约人员配置和人工成本。另外，要对已在前期被验证有效的降本措施加以巩固和推广，如加强节能检查，调整设备运作模式；积极参与直购电竞价交易，争取优惠电价。又如，在全面预算管理中引入成本规制对应的考核指标，限制部分单项费用及整体成本的增长幅度，从而引导业务部门根据轻重缓急合理安排项目和配置资源；定期分析预算执行情况，对可能超出规制标准的事项及时发出预警。
    在控本降本与保障运营安全、提高服务质量之间，要找到平衡点。在开展新业务、新举措的立项时，应做好项目经济性、效益性、效率性等方面的分析，估算其投入与产出情况，考虑潜在的代价和风险影响，对比不同方案的投入产出指标和面临的风险程度，从而选择自身能承受的、综合效益最优的方案。
    对补贴节余资金的后续管理也值得研究探讨。一方面，运营企业需要留存一定资金反哺经营管理，如：开展前沿科技研究、老旧设备改造、适度多元经营。另一方面，让做出突出贡献的企业员工获得一定奖励，共享经营管理成果，能更好地促进企业持续提质增效。
    最后，在推动政策动态优化或滚动修订方面，运营企业应向成本规制政策制定者反馈实施情况、存在的问题和改进建议，积累不同时期、不同场景下的政策实践经验，找出相关业务的演变规律，与自身在不同时期的管理指标、同行业内的平均水平、同行业内的标杆水平进行对比，为未来的政策优化修订提供理论基础和案例经验，从而制定更符合实际、更有能动性、更具指导意义的管理办法。
    五、结语
    随着城市轨道交通运营年限和运营里程的增加、相关管理和监控的经验积累，各地行业与财政监管部门应不断改进成本规制的执行机制，出台更有针对性、更加客观公正的激励举措，赋能企业健康发展，有效履行社会责任。同时，企业应通过将成本规制与自身经营的有效结合，加强业财融合，促进降本增效，将上级的政策落到实处，以自身实践经验推动政策优化改善，形成社会发展的良性循环。
参考文献
[1] 刘栋. 城市轨道交通运营成本规制与管控的探讨[J]. 财讯,2023(17):116-118.
[2] 胡翠明,夏丽,王了苒. 城市轨道交通运营企业运营成本规制初探[J]. 信息周刊,2019(13):181.