经济新常态下城投国有资产保值增值问题探讨
李春波
作者简介：李春波（1983—），女，本科，会计师，主要研究方向为会计。
黑龙江中启信资产评估事务所（有限合伙），黑龙江 佳木斯 154300
    摘要：随着我国经济进入新常态，地方政府债务约束趋严，城投企业的融资模式和经营环境发生深刻变化。国有资产的保值增值已成为城投企业可持续发展的关键议题。本文围绕经济新常态下城投企业国有资产保值增值的问题展开探讨，梳理城投企业的资产管理现状与面临的现实问题，并结合政策导向和行业实践，提出优化资产配置、完善融资结构、健全内部治理、推进信息化建设等对策建议，希望为城投企业提高国有资产运营效率、增强市场化竞争力提供思路，以促进城投企业在新经济环境下实现长期稳定发展。
    关键词：城投企业；国有资产；保值增值；经济新常态
    引言
    经济新常态下，财政政策趋于稳健，地方政府债务监管日益严格，城投企业作为地方政府融资与基础设施建设的重要平台，其国有资产的保值增值问题愈发受到关注。近年来，国家陆续出台《中华人民共和国企业国有资产法》《地方国有资产监督管理条例》等法规，加强对国有资产的管理，推动城投企业从单纯的融资职能向市场化运营转型。然而，城投企业普遍面临资产配置低效、收益水平偏低、负债率高等问题，导致国有资产增值受限[1]。同时，混合所有制改革的深入推进为城投企业引入社会资本、优化资产管理提供了新机遇，但因内部控制体系不完善，仍存在国有资产流失的风险。因此，探讨城投企业国有资产的保值增值问题，不仅是提升企业运营效率的关键，也是推动地方经济可持续发展的重要课题。
    一、城投国有资产保值增值的特殊性
    （一）城投国有资产的特性
    城投国有资产是指城市投资企业所持有的、归国家或地方政府所有并由其授权管理和运营的各类资产，主要包括基础设施、土地储备、股权投资及其他经营性资产。作为政府主导的投融资平台，城投企业承担着城市基础设施建设、公共服务供给等职能，其资产大部分涉及市政工程、交通枢纽、环境治理等公共领域[2]。这类资产以长期投资为主，收益周期较长，资金回笼缓慢，收益水平受政策调控影响较大， 具有较强的公益属性。
    （二）城投国有资产管理模式及特征
    城投企业作为地方政府的融资平台，承担城市基础设施建设和公共服务项目的投融资职能。其资产管理模式以政府注资和财政拨款为主，资产类型涵盖基础设施、土地储备和金融投资等领域。近年来，随着经济新常态的到来，城投企业逐渐向市场化转型，积极推进混合所有制改革，引入社会资本，拓宽融资渠道。在资产管理方面，城投企业开始采用多元化经营策略，涉足房地产开发、产业投资和金融服务等领域，以提高资产收益率和运营效率[3]。然而，尽管市场化转型取得一定进展，城投企业的资产管理仍具有较强的政策依赖性，资产配置和运营模式在很大程度上受到地方政府政策导向的影响。
    二、经济新常态下我国城投国有资产管理的目标
    （一）推动城投企业市场化转型
    在经济新常态下，传统政府主导的城投融资模式受到严格监管，城投企业必须加快市场化转型，提高资产配置效率。国有资产管理的优化将有助于城投企业从单一依赖政府财政支持，逐步向自主经营、自负盈亏的市场主体过渡。通过引入社会资本，推动混合所有制改革，城投企业可以优化资本结构，提升资金使用效率，提高资产收益水平，使国有资产在市场经济环境下实现保值增值。
    （二）增强财务的可持续性
    城投企业长期承担地方基础设施建设任务，债务规模较大，若管理不善，可能引发财政和金融风险。因此，国有资产管理的核心目标之一是强化债务管理，优化融资结构，确保企业财务的可持续性。同时，建立科学的债务管理体系，加强现金流管理与债务期限匹配，减少短期债务集中到期风险， 确保企业运营稳健可持续。
    （三）推进信息化发展
    随着数字化技术的广泛应用，国有资产管理向智能化、精细化方向发展成为必然趋势。城投企业需要借助大数据、人工智能、区块链等技术，实现资产的全生命周期管理，提升管理效率和透明度。通过信息化手段，建立资产台账系统，动态监测资产变动情况，防止资产流失和低效利用，提升城投企业的资产运营效率。
    三、城投企业国有资产保值增值面临的问题
    （一）资产配置低效导致收益偏低
    城投企业的资产配置长期以基础设施、土地储备等非流动性资产为主，资产结构较为单一，缺乏足够的经营性资产支撑。在财政支持背景下，部分城投企业过度依赖政府补贴和土地出让收入，而市场化经营能力较弱，导致资产收益水平较低。由于土地财政模式受到宏观经济调控影响，土地出让收入增长放缓，城投企业的资产收益能力进一步受到制约。基础设施投资具有投资周期长、收益回报低的特点，导致城投企业难以形成稳定的现金流。此外，部分城投企业的项目投资缺乏科学规划，资金使用效率不高，部分基础设施项目由于规划不合理或收益模式单一，难以实现长期盈利。这种低效的资产配置模式不仅影响了企业的整体盈利水平，也加大了国有资产的沉淀和贬值风险。
    （二）融资成本与负债水平均较高
    城投企业的融资模式高度依赖政府信用，在地方政府债务约束日益严格的背景下，城投企业的融资空间受到明显限制。政府隐性债务监管趋严，银行信贷等传统融资渠道受到约束，城投企业通过发行城投债进行融资的成本不断上升。受信用评级机制影响，部分城投企业因资产收益能力不足、财务结构不合理而导致评级下降，从而进一步提高融资成本。此外，部分城投企业由于负债率过高，财务杠杆过度，导致偿债压力上升，影响了正常经营和投资能力。融资成本上升不仅加重了企业的财务负担，也影响了城投企业在资产保值增值方面的可持续性。
    （三）城投企业内部控制体系不完善
    城投企业的产权关系复杂，部分企业存在产权界定不清、权责不明的情况，导致国有资本监管力度不足。由于城投企业长期承担地方政府职能，缺乏有效的独立治理结构，企业经营决策容易受到行政干预，影响资产管理的科学性和独立性。混合所有制改革的推进虽然提高了市场化水平，但在股权结构调整、经营权划分、收益分配等方面仍存在利益冲突，部分企业由于国有资本约束不足，存在资产流失的风险。此外，部分城投企业内部缺乏完善的资产管理制度，国有资产的监督机制较为薄弱，资产评估、处置和交易环节透明度不足，存在国有资产被低估、违规处置的现象。内部控制体系的不完善不仅影响了国有资产的安全性，也可能导致企业运营效率下降，加剧企业的财务风险。
    （四）资产管理信息化水平有限
    城投企业的资产管理数据通常分散于不同部门和系统，缺乏统一的信息化管理平台，导致资产信息难以实时监控。部分企业仍采用传统的财务和资产管理模式，数据采集和分析能力较弱，影响资产的有效运营和决策支持。信息化水平的不足使得城投企业在资产动态管理、风险监测和绩效考核等方面存在较大局限，难以实现精细化管理。财务信息披露机制不完善，部分企业的资产状况、经营绩效、融资情况未能充分公开，影响市场和监管机构对企业经营状况的准确判断。此外，由于信息系统建设投入较大，部分城投企业在数字化转型过程中面临资金和技术瓶颈，导致信息化进程缓慢。信息化管理水平低不仅影响了国有资产的精细化管理，也降低了企业的市场竞争力和运营效率。
    四、经济新常态下城投国有资产保值增值的对策
    （一）提高资产配置与运营效率
    针对城投企业资产配置低效、收益水平偏低的问题，必须从结构性调整入手，优化资产配置，提升资产的市场化运营效率。城投企业可以通过设立资产运营平台，将核心基础设施项目与非核心资产区分开，形成资产池，实现资产的合理化布局。对于低效资产，可通过盘活、转让、出租等手段，释放其价值，确保资产的流动性和变现能力。同时，结合市场需求，推动一部分优质资源向资本市场转型，采取股权融资、资产证券化等方式，以增强资产的收益能力和增值潜力[4]。此外，城投企业应加大对产业项目的投资力度，特别是在绿色经济、智能城市等新兴行业中寻找盈利增长点，提升综合资产运营效益，形成多元化的盈利模式。
    （二）优化融资结构与债务管理
    面对沉重的债务负担，城投企业应构建全方位的债务管理体系，优化融资渠道与期限结构。通过债务置换、结构性调整等方式降低短期债务占比，减少债务集中到期的流动性风险；强化现金流管理，建立财务预警机制，确保偿债能力匹配企业经营状况；探索与金融机构合作设立城投产业基金，以权益融资代替部分债务融资，减少财务杠杆压力；加强与政府的协调，争取政策性金融支持，提高企业信用评级，以获取更优质的融资条件。同时，要加快推进项目收益自平衡模式，推动城投企业向“造血”型经营模式转变，降低对债务融资的依赖。
    （三）健全城投企业内部控制体系
    为防范城投企业内部控制体系不完善、资产流失的风险，必须强化国有资本监管，建立健全的内部审计和风险控制机制。城投企业应明确产权界定，加强企业治理结构建设，确保各方权益得到合理保障。要实施严格的资产评估与处置流程，任何资产流转必须经过严格的审查与评估，避免低估或违规处置国有资产。在混合所有制改革过程中，要特别关注股东之间的利益冲突，建立多元化的监督机制，引入第三方审计和监督机构，确保资产增值符合国有资产保值增值的目标[5]。此外，还要推动企业内部管理体系的现代化，实行责任制，定期开展内部审计与反腐败检查，确保资产管理的透明度和规范性，防止出现权力滥用和资产流失现象。
    （四）提升资产管理信息化水平建设
    信息化手段是提升资产管理效率与透明度的重要工具。城投企业应加快建设数字化资产管理平台，整合企业财务、投资、资产运营等数据，实现信息共享与实时监测；引入区块链、大数据、人工智能等技术，优化资产管理流程，提高决策科学性；推动智慧财务系统应用，建立资产全生命周期管理体系，实现资产从采购、运营到处置的全程可追溯；构建城投企业信息公开机制，通过政府官网、企业自有平台或第三方金融平台定期披露财务信息、债务状况及资产运营情况，提高社会监督力度；利用数字孪生技术，对重大基础设施资产进行全生命周期模拟，提高资产管理精细化水平。总之，要通过信息化建设增强城投企业市场化能力，助力国有资产保值增值。
    五、结语
    城投企业的国有资产保值增值已成为提升地方经济韧性和推动高质量发展的关键议题。面对复杂多变的市场环境和政策调整，城投企业需在市场化转型、精细化管理与风险防控方面持续深化改革，通过优化资产配置、创新融资模式、强化数字化管理，实现资产价值的有效提升。当前，城投企业在承担基础设施建设职能的同时，更应积极探索产业投资、公共服务供给等新兴领域，推动自身由传统融资平台向现代化城市综合运营商迈进，在实现国有资产稳健增值的同时，更好地服务地方经济社会发展。
参考文献
[1] 许艳芳. 城投类企业国有资产保值增值问题及对策[J]. 纳税,2020,14(17):181,183.
[2] 宫永刚,郑茂. 莱阳："四个推进"保障国企改革落实落地[J]. 山东国资,2023(3):74-75.
[3] 甘仕文. 重新认识国有资产流失问题:以城投公司为例[J]. 中国总会计师,2023(8):66-68.
[4] 王力,韩翀. 城投公司投融资期限错配问题研究[J]. 银行家,2023(2):98-101.
[5] 孙征,胡志浩,李慧. 城商行参与、地方政府救助与城投债违约风险化解[J]. 金融经济学研究,2024,39(5):53-66.