土地财产权下苏州河步道开放的社会成本问题
徐亦秋
(华东政法大学经济法学院,江苏 南通 226000)
作者简介:徐亦秋(2001—),女,硕士在读,主要研究方向为商法。
摘要:土地财产权资源的有效配置,其根源在于如何转变政府职能,以市场推进财产最优配置。以苏州河华政段步道为例的土地开放是市场破除财产权垄断的一次全新尝试,步道开放后如何长久维护与发展成为关键问题。基于问题的交互性质与比较收益原则,开放苏州河华政段步道是市场推进土地财产权最优配置的结果,而该最优配置能否得以长期稳定发展取决于财产权的设计。部分共同所有权与COST 体制相结合的财产权路径,是通过不完全公有制创造一个有竞争力的市场,以公共租赁、拍卖等方式实现公有制自评税。该路径能够提升资源的配置效率,使土地得到充分有效利用,为市场治理体系提供有益探索。
关键词:交易成本;土地财产权;部分共同所有权;政府与市场
一、问题的提出
政府和市场在资源配置中的法律边际,是经济学和法学的基本问题。纵观政府与市场的演变历程,由于每个国家的具体情况以及市场的发展水平各异,政府与市场的界限是在不断变化的。针对土地财产权,如何实现资源配置最优效率,其根源就在于如何转变政府职能,以市场推进土地财产权最优配置。
以苏州河华政段步道开放为例,2021年起上海市长宁区与华东政法大学(以下简称“华政”) 协作,尝试将校园的整体风貌作为苏州河沿线景观的一部分。然而,开放的空间会衍生许多新的问题,这无疑是对城市治理能力、步道设计理念、赢利模式的一次巨大考验。柯武刚在《制度经济学》一书中指出,产权是经济增长与发展的源泉,是法律制度中直接对其起作用的制度[1]。只有政府和市场角色清晰、定位明确,有效降低社会成本,才能实现财产权效率的最大化。
正如刘易斯所说,制度或者推进或者阻碍经济增长,关键取决于制度所提供的专业化机会以及产权的自由度[2]。诸多成功改造的案例不仅运用了沿河岸线的特点与空间的运作模式,也更好解决了土地财产权的配置问题。
因此必须对苏州河华政段步道的社会成本问题进行考量,通过营利性手段实现其市场价值,利用“部分共同所有权”这一概念将其价值发挥到极致,找到最适宜的发展模式和制度。
二、步道开放是市场推进土地财产权的最优配置
苏州河华政段步道的开放虽然带来了诸多问题,但是相较于以往的闭塞校园,这已然是土地财产权的最优配置。若任由滨河空间完全被灌木丛、老旧建筑物所遮挡,便是对土地资源的浪费。
(一)步道开放的交互性
所有的伤害都是相互的,在法律学习过程中,相关人员经常会引用“权利的行使应以不伤害别人的权利为界”这句格言作为解决纠纷的金科玉律。但真正的难题在于,争议双方都有可能用这句格言来为自己辩护。
《社会成本问题》一书的酒店案例中,左边的酒店认为,你可以修副楼,但是别修那么高,别把我的阳光挡住;而右边的酒店说,你可以在泳池边享受阳光,但别妨碍我修副楼。书中水泥厂的案例也是如此,居民可以拿这句格言来替自己的健康权辩护,水泥厂也可以拿这句格言替自己的生产权辩护,因为水泥厂的背后还有成千上万消费者的利益支撑。
因此,需用新的眼光来看待书中的案例。不是一方在伤害另外一方,而是双方为了不同的用途在争夺相同的稀缺的资源。纠纷是由于争用未界定产权的资源而产生的,双方的地位本来是平等的,如果禁止了一方的行为,那这一方就受到了对方的伤害。
科斯对传统方法论中处理外部不经济问题的路径提出批判,并且系统阐释了权力配置的相互性原理,以及比较制度成本与收益的效率优先原则。其目的在于通过社会成本比较分析,寻求效益最大化的制度安排。这一分析思路即问题的交互性本质,当甲、乙双方主张的权利存在冲突时,核心问题在于应当允许何种权利优先获得保护,而非传统理论中的单向责任认定。这一思路同样适用于开放苏州河华政段步道的问题。
苏州河华政段步道开放必然会带来很多问题与隐患,比如华政的安保人员、学生党员志愿者的执勤问题、校园安全与秩序隐患等。但华政倘若因此而阻止步道开放以避免损害,那么其同样损害了苏州河步道开放所产生的利益,使得城市滨水空间难以贯通,校园的历史建筑群无法与河流融合产生新的城市文化空间,广大市民也不能在此处欣赏人文风景。
(二)步道开放的交易成本分析
根据社会成本和产权理论,在交易成本为零的时候,如果产权明晰,无论将责任义务分配给哪个主体,都会使得整个社会产出最大化。但现实中社会交易成本不可能为零,所以产权的判定至关重要,会影响整个社会的经济效率,其意义在于给出了解决经济利益冲突的制度方案。在交易成本为零的时候,无论法律维护谁的权利,对于整个社会来说资源都达到了最优配置,产值都达到了最大化。
正如让.梯若尔所言,对于如何从法律或政治制度中间降低交易成本,制定好的经济制度和法律制度就成为关键[3]。法律制度关注权利界定的规范分析,即权利主体的行为边界,而经济制度的核心在于通过制度设计实现资源配置效率的优化,即权利主体的优先地位。在零交易成本假说下,市场可以通过自发调节突破权利界定的局限,从而实现产值最优。但从现实角度考虑,任何社会制度都有其交易成本,这意味着法律对于权力的配置并非决定权力划分,而是对于不同权利主张的冲突部分进行优先顺位的判定。在法律法规没有明文规定的情况下,司法者通常会根据公平原则和利益平衡原则进行判断,但科斯认为司法者在做出裁决时应当以社会资源效率最优配置为价值取向,评估不同权力配置的制度成本,从而选择对社会损害最小的方案。
威廉姆森认为,市场运行及资源配置有效与否,关键取决于两个因素:一是交易的自由度大小,二是交易成本的高低[4]。以经济效率作为标准的思维方式与传统的法学裁判逻辑有显著区别,即用经济的推理方式来解决法律问题。
假设交易费用为零是不切实际的,因为在现实生活中交易必然会产生费用,并且此种费用可能非常高。在该分析框架下,合法权利的冲突适用会直接影响经济制度的运行效率,一项权力配置的转化将比其他制度设计产生更高的价值创造。科斯在书中提到养牛和种田的矛盾:如果交易成本为零,那么可以通过养牛人和农夫的市场协商自动达成产出最大化,但是交易成本不为零,所以需要法律去判定谁应该拥有权利,谁应该承担责任。不同的判定会影响整个社会的总产出,也许不种田是更有效率的选择,但是按照原来的先占原则,会判养牛人赔钱,或者收养牛人的税,这并不是明智的选择。
同样的思路适用于苏州河华政段步道的开放。面对开放苏州河与华政校园的安静环境、安全秩序等的矛盾,在交易成本为零的情况下,可以通过市场的自行协商而达到产值最大化。但是在交易成本不为零时,不同的选择就会导致完全不同的产出与利益。综上,在双方利益都有可能受损的情况下,思考的问题就从允许谁侵害谁衍生为怎样才是最有价值的方式,因此需要比较开放苏州河华政段步道所带来的利益与关闭校园的步道所产生的利益,才能理解究竟什么是值得的。哪种方式付出的成本更低,哪种方式就是最优解,开放苏州河华政段步道所要付出的成本比为避免意外而阻止开放所要付出的成本低得多,那么开放苏州河步道并且发挥其最大价值就是市场推进土地财产权的最优配置。
三、土地财产权的制度设计
开放苏州河华政段步道是市场发挥土地财产权的最优配置,但是将这种最优的配置一直保持和发展需要财产权的设计,有效率的制度设计成为一切制度绩效的保证。要想使这块土地正常运转,就需要实现步道的营利性使用并将其价值发挥到最大。
(一)优化部分共同所有权与公共租赁
以土地财产权和私有产权问题为例,在土地私有权这个常见问题上通常有两种模式:政府一次性出售土地,同时设定交易规则;或没有设定规则,企业只需要按照每年的收入来缴纳房产税。
道格拉斯.诺斯曾指出,产权是交易的基本先决条件,产权结构的效率引起经济增长、停滞或经济衰退,国家则规定着产权的结构并最终对产权结构的效率负责[5]。
埃里克.A.波斯纳和E.格伦.韦尔在2019年出版的《激进市场》一书中提出了“部分共同所有权,创造使用权的竞争市场”的概念,并详细阐述以阿诺德.哈伯格为代表的学者提出的一种新的税收方案,称为哈伯格税或公有制自评税, 即COST 体制(common ownership selfassessed tax) [6]。COST体制可以很好应用于对苏州河华政段步道的财产权设计。政府并不需要提供广泛的产权保护,而是可以有选择地保护部分产权,这足以促进经济增长。
要想使土地财产权这一产权转变为部分共同所有权,实现使用权的流动与竞争,就需要将权利进行明确定价。市场中的消费者都可以根据这一定价购买该资产,同时权利人根据定价的一定百分比缴纳税款,即公有制自评税。基于理性经济人假设,如果报价超过合理范围则需要支付更多的税款,而低于某一范围则可能会被迅速购入。
实际上以Uber、Airbnb等为代表的共享经济正在帮助人们学会暂时占有,而非一直拥有。共享经济是以互联网为媒介,以分散的社会闲散资源为基础来提高资源的利用效率的新型经济模式。通过不完全公有制创造一个有竞争力的市场,才能实现社会资源最有效的配置,使其发挥出最大价值。
以共享经济为例的公共租赁是COST 体制的有力证明,如果将苏州河华政段步道看作一辆单车,那么作为车的价值也只有在类似Uber这样的平台才能发挥到极致,否则大部分时间所有者就只能闲置这一资源。华政段步道也只有通过类似于公共租赁形式的资源共享,才能使这一资源得到充分利用。
(二)实施COST 体制
实施COST体制,每一个物品都会被无限期标价和拍卖,每个人都有自己评估自己物品价值的机会。所有物品都可能被他人购买,根据评估价值每个物品都要上缴一定量的税。COST带来的结果将会是形成一个激进市场,强调使用所有权的市场。它会让资产的利用更加合理,对资产的自我评估也会更加准确。同时,它结束了资本与劳动力之间的冲突,让劳动收入差异成为收入不平等的主要根源,减少了人们对物品的过度依恋,让不同的人有机会体验到不同的物品,增加物品的实际价值。
苏州河华政段步道开放运行,是华政校园的百年历史建筑群与苏州河滨水岸线的融合共享,但开放后的管理也面临多重考验。如今,步道已经进入常态化管理阶段,在政府与学校的维护与监管下为市民们营造了开放包容的公共空间。然而这些还远远不够,需要借用“部分共同所有权”这一全新概念,利用COST体制将土地物尽其用,使步道承载起上海的历史水岸与文化艺术辐射功能。应通过共享与拍卖的方式,使东风楼三角地7 000 m2的空间得到利用,使华政段步道实现赢利。
未来,市民可于苏州河步道一边夜跑,一边欣赏沿岸历史建筑群。可以在草坪上设置公共服务站点,为市民、游客等人群提供休憩、咨询、旅游、应急等功能,这样既可减少安保、导览人员的投入,又可以实现步道的经营。
沿岸保留的大量拥有百年历史的建筑,成为文化艺术集中展示地,东风楼、格致楼、韬奋楼等一批建筑更新改造后,也可继续租借给律所、咖啡厅等,彰显城市历史文化。
私有财产在本质上具有垄断性,即所有者可以持有财产而不对此加以有效利用,这也阻碍了其他能将此财产加以有效利用的人获得该财产,但极端的公有化又会造成“公地悲剧”。因此,公有制自评税的提出是一种新形式的产权在公有和私有之间取得最优的折中方案。这一产权形式能够打破所有者对私有财产的垄断控制,同时克服公有制的低效率问题,利用拍卖的形式把每一种资源都交给最能利用它并投资于它的人,从而实现资源的完全配置效率。该路径对于土地财产权的配置似乎难以实现,其原因在于土地资源的公共属性,但其实现实中已有许多类似的拍卖先例。
四、结语
本文以交易成本理论、制度经济理论和公共治理理论作为理论支撑,对苏州河华政段步道的基本现状以及存在问题深入探析,分析了步道开放的相对性原理和比较收益原则,认为开放苏州河华政段步道是市场推进土地财产权最优配置的结果,廓清了资源配置中市场的定位与行为边界。基于此,通过成本与效益的比较提出土地财产权的设计路径,建议通过部分共同所有权和不完全公有制创造一个有竞争力的市场,提升资源的配置效率,发挥这块土地的最大价值。
本文以苏州河华政段步道开放为例,阐述的是土地财产权问题下普遍的社会成本问题。根据问题的相互性以及比较收益原则,破除财产权的垄断是市场推进土地财产权最优配置的结果。但是要使土地的最优配置得以长期稳定发展,还取决于财产权的设计。布罗姆利在《经济利益与经济制度》一书中对制度设计有新的探索,其认为制度不只在于控制和制约,更在于激励、解放和自由。
因此,本文最后提出部分共同所有权的概念,试图打破私有财产在本质上具有的垄断性特征。同时提出COST体制的制度设计,使产权在公有和私有之间取得最优折中,主张通过不完全公有制创造一个有竞争力的市场,从而实现资源的最优配置效率,为市场治理体系提供有益的探索。
参考文献
[1] 柯武刚,史曼飞,贝彼得. 制度经济学:财产、竞争和政策[M]. 柏克,韩朝华,译. 上海:商务印书馆,2018.
[2] 刘易斯. 经济增长理论[M]. 郭金兴,译. 北京:机械工业出版社,2015.
[3] 梯若尔. 共同利益经济学[M]. 张昕竹,马源,译. 上海:商务印书馆,2020.
[4] 威廉姆森. 契约、治理与交易成本经济学[M]. 陈耿宣,译. 北京:中国人民大学出版社,2020.
[5] 诺思. 经济史中的结构与变迁[M]. 陈郁,译. 上海:上海人民出版社,1994.
[6] 波斯纳,韦尔. 激进市场[M]. 胡雨青,译. 北京:机械工业出版社,2019.