县域债务风险化解的金融支持机制研究
刘欢
（陕西省国际信托股份有限公司，陕西 西安 710075）

      摘要：县域经济作为我国高质量发展的重要支撑单元，正面临地方政府债务攀升与财政收支失衡的双重压力。本文基于财政联邦主义、增长锦标赛等理论框架，系统分析县域债务风险的多维特征及生成机制，提出构建政策性金融、市场化工具、资产证券化协同的金融支持体系。研究发现，土地财政异化、基建非均衡扩张与制度性约束形成债务累积闭环，需通过“财政-平台-金融”联动机制、制度型金融工具创新、资产信用体系建设及央地政策协同破解困局。本文揭示金融工具优化财政资源配置的内在逻辑，创新构建财政金融协同治理分析框架，为防范区域性金融风险、推动县域经济可持续发展提供了理论支撑与实践路径。      
      关键词：县域经济；地方政府债务；金融支持机制；隐性债务化解
一、县域债务风险的现状与成因
（一）县域债务风险的基本特征县域债务风险具有多维度的特征，其形成机制、表现形式及影响范围均存在显著特点。首先，县域债务规模快速扩张与偿债能力不足的矛盾突出。县域政府为推动基建、公共服务等项目，长期依赖举债扩张投资规模，导致债务总量快速攀升，部分县区债务利息和本金的偿还压力远超财政收入增长速度，形成“借新还旧”的恶性循环，偿债能力严重不足。其次，债务结构复杂且隐性债务占比高。县域债务中，地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作 （PPP）、专项债配套融资等形成的隐性债务占比较高，透明度低、监管难度大[1]。再次，风险传导呈现区域性与系统性特征。县域债务风险可能通过地方金融机构（如农商行、农信社）与融资平台的紧密关联，引发区域性金融风险。例如，银行对地方平台贷款集中度高，债务违约易导致金融机构不良率上升，形成“财政-金融”风险循环。最后，区域发展差异导致的风险分化显著。经济欠发达县域 （如中西部农业县、资源枯竭型县）因财政自给率低、产业基础薄弱，债务风险更高；而财政转移支付多寡、专项债额度分配、政策性金融支持等资源获取能力的区域差异加剧了债务风险的不平衡性。
（二）县域债务风险的生成机制
      县域政府债务的生成机制是财政制度、经济结构与政治激励在特定制度框架下相互作用的复杂系统。首先，土地财政模式的异化运用是债务累积的关键诱因。依据新古典财政学的土地资本化理论[2]，地方政府通过国有土地出让收入和土地抵押融资构建了“土地财政-土地金融”双轮驱动模式。其次，基建投资的非均衡扩张效应在绩效导向型官员晋升体制下被显著放大。周黎安提出的“增长锦标赛”理论[3]揭示了地方政府通过基建投资争夺政绩的动因。县域政府为追求短期经济增长，采用“债务-支出”替代模型填补财政缺口，导致基建投资资金中债务占比激增，而基建投资回报率逐年下降，形成“低效投资-高债务”的恶性循环。再者，财政联邦主义的制度性约束加剧了债务问题。Oates提出的“财权事权匹配原则”在县域层面被严重扭曲[4]。分税制改革后县域政府承担主要公共支出责任，但税收收入占比较低，这种结构性错配迫使地方政府发展出政府融资平台、土地储备中心等“隐性财政”工具，以规避预算硬约束。最后，财政收支的刚性失衡与转移支付依赖构成债务生成的强化机制。Musgrave的财政职能理论指出，转移支付本应缓解区域发展不平衡，但其滞后性和不确定性反而强化了地方政府对债务融资的路径依赖[5]。上述机制形成了完整的债务累计链条，最终导致县域债务呈现“滚雪球效应”。
二、金融支持机制的类型与路径
（一）政策性金融工具
      政策性金融工具作为政府调控经济与防范风险的核心手段，在债务化解中发挥着关键作用。政策性银行贷款依托“开发性金融理论”的核心理念，通过国家开发银行、农业发展银行等机构向县域提供专项贷款，具有“准财政”属性，利率显著低于市场水平，贷款期限可达数十年。地方政府专项债券的发行机制体现了“新公共财政理论”的创新实践，允许县域政府将公益性资产转化为融资工具，通过项目收益与融资自平衡的模式，既满足资金需求，又建立风险隔离屏障。政策性担保机制则运用“风险分散理论”，通过四级风险分担体系 （国家-省-市-县）为县域经济主体提供增信支持，降低了中小企业和基础设施项目的融资门槛。政策性金融工具的综合运用，为县域债务管理提供了多元化支持，推动了地方政府债务管理的规范化进程。
（二）市场化金融工具
      县域债务风险化解亟须创新金融支持机制，市场化金融工具成为重要探索方向。基础设施REITs （不动产投资信托基金）通过市场化定价将基础设施未来收益转化为可流通证券，既帮助县域政府回笼资金用于偿债，又吸引社会资本参与县域经济发展。该模式尤其适合县域中成熟运营的产业园、水务等项目，通过资产证券化实现“以时间换空间”，缓解债务刚性压力。政府与社会资本合作（PPP） 机制则从项目全生命周期优化县域融资结构。世界银行的研究表明，PPP通过风险共担机制可降低政府短期偿债负担，其市场化运营还能提升项目收益质量[6]。信托与资产证券化模式为地方政府提供了创新性融资工具和债务重组路径。通过将政府平台持有的土地、公共设施等存量优质资产进行打包入池，设立以资产管理为核心的“服务信托”，能够实现债务结构的优化与资金使用效率的提升。在此基础上，进一步筛选具有稳定现金流的优质资产开展资产证券化（ABS）操作，能够将非流动性资产转化为标准化金融产品，引导银行间市场投资者参与县域债务重组。信托与ABS的协同运用，不仅拓宽了县域融资渠道，更推动了地方政府从“债务驱动”向“资产运营”转型，为化解隐性债务风险提供了兼具创新性与可行性的金融解决方案。
（三）引导基金与融资担保体系
      财政资金的引导作用和融资担保体系的完善是构建多元金融支撑体系的关键举措。通过建立产业引导基金，政府能够发挥“母基金”的杠杆效应，吸引社会资本参与县域经济转型升级，例如投资于乡村振兴、特色农业或新兴产业等具有长期收益的项目，优化地方财政支出结构的同时，缓解债务压力。这种模式不仅通过财政资金的定向投放降低市场投资风险，还能形成“政府引导+市场运作”的良性循环，提升资金使用效率。在此基础上，建立健全的风险补偿机制，如财政对担保机构的代偿补贴和税收优惠，能够激励担保机构扩大服务覆盖面，形成风险可控的市场化融资环境。
三、完善县域金融支持机制的政策建议
（一）构建财政-平台-金融联动机制
      构建财政-平台-金融联动机制是化解县域债务风险的关键路径。首先，需强化政府债务底数透明与预算约束，通过建立县域债务动态监测平台和全口径债务台账，实现债务数据实时更新与公开披露，提升地方政府债务管理的规范性和透明度。必须严格限制新增隐性债务，并通过绩效考核与问责制度倒逼地方政府合理规划举债规模。其次，要明晰平台公司功能定位，推动其从政府融资工具向市场化运营主体转型。在此基础上，金融机构应建立差异化的风险评估体系，根据平台公司市场化运营程度和偿债能力提供融资支持，避免“一刀切”式的信贷收缩。财政部门可通过专项债、财政贴息等政策工具引导金融资源精准配置，形成“财政规范管理、平台自主运营、金融审慎支持”的良性互动机制，从根本上切断政府与平台公司之间的隐性债务风险传导链条。
（二）完善制度型金融工具应用体系
      完善制度型金融工具应用体系需从拓宽现有工具的适用范围和引入多元化参与主体两方面入手。首先，应扩大REITs （不动产投资信托基金）、ABS （资产证券化）、项目收益债等工具的应用领域，将县域基础设施、产业园区、保障性住房等存量资产纳入可证券化范围，通过市场化方式盘活低效资产，将长期收益转化为短期现金流。同时，简化审批流程，降低发行门槛，鼓励地方政府通过专项债与金融工具的组合使用，优化债务结构。需鼓励信托公司、基金等非银金融机构参与地方化债实践，形成“政府引导、市场主导”的融资模式。
（三）强化资产盘活与信用体系
      建设强化资产盘活与信用体系建设是提升县域偿债能力的重要抓手。首先，需加快县域不动产登记、评估、确权体系建设，通过数字化技术实现土地、房产等资产的统一确权和标准化估值，为资产抵押融资奠定基础。其次，要建立地方资产负债表及政府资产数据库，全面梳理县域国有资产、资源性资产和经营性资产，动态评估资产价值与流动性，形成可量化的资产清单，为债务置换和融资提供依据。需完善信用评级机制，推动金融机构基于地方政府实际资产和现金流状况进行信用评估，而非仅依赖财政担保。这一系列举措不仅能缓解短期偿债压力，还能通过信用提升吸引长期资本流入，为县域经济注入可持续的金融活力。
（四）健全中央与地方政策协调机制
      健全中央与地方政策协调机制是统筹化债资源、形成政策合力的核心保障。中央层面应通过专项转移支付、政策性金融工具（如政策性银行低息贷款）向高负债地区倾斜资源，设立化债专项基金或提供债务重组担保，缓解地方财政压力。同时，需建立中央对地方化债的指导与监督机制，明确债务化解的阶段性目标和考核标准，避免地方在化债过程中因短期行为加剧风险。此外，还要探索“白名单制”和“额度管理制”强化项目合规融资。例如，中央可联合省级政府筛选符合产业政策、具备稳定现金流的合规项目纳入“白名单”，优先给予融资支持；对高负债地区实施债务融资额度动态管理，根据其偿债能力和项目质量调整新增债务规模。地方则需主动对接中央政策，制定与区域发展相匹配的化债方案，并确保财政、金融和产业政策的协同。中央与地方的政策联动，既能避免“运动式”化债带来的经济波动，又能保障合规项目的融资需求，为县域债务化解提供制度性保障。四、结语
      县域债务风险是制约我国经济高质量发展的重要挑战，其生成机制涉及财政制度、经济结构与政治激励的复杂交互。本文通过构建财政金融协同治理框架，系统分析政策性金融、市场化工具与资产证券化在债务化解中的作用，提出“财政-平台-金融”联动、制度型金融工具创新、资产信用体系建设及央地政策协同的政策路径。这些措施不仅能有效化解隐性债务、优化财政资源配置，还为防范区域性金融风险、推动县域经济可持续发展提供了理论与实践支撑。未来，需进一步深化金融创新与制度改革，完善债务风险预警机制，确保县域经济在高质量发展的轨道上行稳致远。
参考文献
[1] 李堃,张维风.新型城镇化进程中县域政府债务风险防范分析[J].审计研究,2014(3):9-13
[2] GEORGE H .Progress Poverty: An Inquiry into theCause of Industrial Depressionof Increase of Wantwith Increase of Wealth; the Remedy[M]. New York:Cambridge University Press, 2009.
[3] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,42(7):36-50.
[4] OATES W E. Fiscal Federalism[M]. New York: HarcourtBrace Jovanovich, 1972.
[5] MUSGRAVE R A. The Theory of Public Finance: AStudy in Public Economics[J]. Journal of PoliticalEconomy, 1991, 99:220.
[6] World Bank. Public-Private Partnerships: ReferenceGuide[M]. 3rd ed. Washington DC: World Bank Group,2020.