新《公司法》视域下国家出资公司治理路径研究

周雄（南昌大学，江西 南昌 330031）

基金项目：
2024年度江西省研究生创新专项资金项目（YC2024-S002）

作者简介：
周雄（2001—），男，硕士在读，主要研究方向为民商法学。

摘要：2024年7月1日正式施行的新《公司法》在第七章以专章形式增设了“国家出资公司组织机构的特别规定”，引入了国家出资公司这一概念并明确了其适用范围和治理结构，在遵循公司法推动市场经济发展的理念的同时兼顾了国有企业改革的发展方向。但即便在制度上克服了原来的立法不足、理念过时等问题，在治理国家出资公司过程中仍然出现治理路径模糊、配套适用条款缺乏等问题。因此，在主体上要进一步明确国家出资公司的范围；在治理结构上要协调各治理角色的职能。同时，对于国家出资公司也要留有自治的田地。
关键词：国家出资公司；公司治理；国企改革

引言
    2024年7月1日正式施行的《中华人民共和国公司法（2023 年修订）》（以下简称“新 《公司法》 ”） 以专章形式增设了“国家出资公司组织机构的特别规定”。新《公司法》中虽引入了国家出资公司这一概念并框定其调整范围，但并未明确国家出资公司的认定标准，虽对组织结构进行了规定，但各治理主体之间的角色定位与职能分配尚待明晰。

一、新《公司法》中国家出资公司的适用范围
    国有企业 （政府企业） 是“政府拥有或者控制的企业”[1]。《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》） 第五条对国家出资企业做出了规定。国家出资企业包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。而新《公司法》对国家出资公司做出了规定，其包括国有独资公司、国有资本控股公司。本文主要对新《公司法》中的国家出资公司的范围进行阐述，明晰国家出资公司的类型及法律规制路径。

（一）国有独资公司的规制
    国有独资公司是依照新《公司法》设立的全部资本均为国有资本且只有一个国有资产监督管理机构或者其他部门履行出资人职责的公司制企业。新《公司法》在第七章中并未对国有独资公司的设立及标准进行规定，而是在第一百六十八条规定组织机构比照第七章规定，故对于国有独资公司的设立及定义未做出规定，但第二款中“国家出资”对其设立要求国家对公司注入了一定比例的资本。新《公司法》第一百七十二条规定国有独资公司不设立股东会，国有独资公司由于其全部资本均是国有资本，因此可以视其股东为作为一个整体的国家 （全民） 代表。根据新《公司法》的规定，只有一个股东的有限责任公司不设股东会、只有一个股东的股份有限公司也不设股东会。因此国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权，在治理层上，公司的经营管理活动由董事会、经理层具体展开，履行出资人职责的机构原则上不得干预其正常治理活动。

（二）国有资本控股公司的规制
    国有资本控股公司则属于新《公司法》扩张的调整范围，即从“国有独资公司的特别规定”增加至“国家出资公司组织机构的特别规定”。对于国有资本控股公司，新《公司法》规定得较少，仅在第七章中的第一条中提到控股有别于参股。按照新《公司法》的规定，国有资本控股应当指符合两种情形之一：其一是国家的出资额或持有的股份超过有限责任公司资本总额或股份有限公司股本总额的50%；其二是国家的出资额或者持有的股份比例虽然低于50%，但依国家的出资额或持有的股份所享有的表决权已足以对股东会决议产生重大影响[2]。由于国有资本控股公司并非属于“国家一人出资”（全部资本均为国有资本），新 《公司法》将解决国有资本控股公司的治理放在了其他章节，规定其同其他有限责任公司或股份有限公司适用相同规定。

二、新《公司法》治理国家出资公司的技术路线
（一）国家出资公司与公司法兼容
    公司法的大厦是以营利性与社会责任为基础建构起来的，公司的社会责任与市场自由经济在本质上是相通的[3]。新《公司法》第二十条明确规定公司应当承担社会责任，同时在第一百六十八条规定，国家出资公司应当承担社会责任。由于国家出资公司是由国家出资全部或大部，因此其必须承担国家经济社会发展的职责。国企的公共属性决定了在大多数情况下其与社会公共利益是一致且互动的。在营利性上，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中指出国有企业分为商业类国有企业和公益类国有企业。其中商业类国有企业应当追求利润自不待言，对于公益类国有企业是否需要营利则存在争议。政府所追求的社会稳定目标和企业经济效益通过行政管理关系和产权关系延伸到了国企上。就国企而言，其更是被深深烙下“准政治人”和经济人的烙印[4]。对于公益类国企而言，其虽承担了更多的社会责任，但营利也是不可避免的。因此从营利性和社会责任的角度来看，国家出资公司的特殊治理结构与经营目标尚未脱离《公司法》的底层逻辑，同时对于国家出资公司的调整对象也按照国有独资公司与国家资本控股公司予以区分调整。

（二）组织机构视角下的改良
    新《公司法》第七章将对国家出资公司调整的重点放在了组织机构上，限缩了对国家出资公司的规定范围，即仅对组织机构做出特别规定。
    一是新增对国家出资公司中履行出资人职责的机构。新 《公司法》第一百六十九条吸收了 《企业国有资产法》的内容，明确了国家出资公司的出资人机构。依照新《公司法》的规定，履行出资人职责的机构主要包括国务院国有资产监督管理机构即国务院国有资产监督管理委员会，地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，国务院和地方人民政府根据需要授权的其他部门、机构。二是明确规定党组织在国家出资公司中要发挥领导作用。在社会主义市场经济的语境下，由于国家出资公司的目的多元，其不仅承担产生经济效益的目的，同时也承载了社会与民生责任，结合中国共产党的宗旨即全心全意为人民服务，也决定了党组织必须发挥在国家出资公司的战斗堡垒作用，引导国家出资公司贯彻党的方针政策。三是配置治理层的职责，规定履行出资人职责的机构予以制定公司章程，在履行出资人职责的机构与董事会职权方面，由履行出资人职责的机构行使股东会职权，以列举式形式规定了该机构必须行使的职权，而其他与公司经营管理活动有关的权利则由该机构授权给董事会行使。

三、国家出资公司在新《公司法》中的治理路径优化
（一）细化国家出资公司的认定标准
    新《公司法》在第一百六十八条中只框定了国家出资公司的范围，并未对国家出资公司的概念和国有独资公司、国有资本控股公司的认定标准做出明确规定。为更好适用新《公司法》有关国家出资公司组织结构的特别规定和实现合规治理，协调与《企业国有资产法》的相关规定适用，需要细化国家出资公司的认定标准。前文虽对国有独资公司和国有资本控股公司做了阐述，但仅涉及其属于国家出资公司的范围，需要进一步对这两种类型的公司细化认定标准。
    对于国有独资公司，应当依据股东单一标准来综合认定。按照新《公司法》第八条的规定，即使存在两个以上的地方国资委共同设立公司，由于其背后的实际控制人均属国家，故仍然可以认为属于一个股东，按照合并调整后的机构人员对其负责。若按照出资来源标准，国有独资公司由于不设股东会，此时有多个履行出资人职责的机构，因此易诱发治理结构内部的利益冲突，产生出资人利益冲突问题。
    对于国有资本控股公司，按照其概念并结合新《公司法》有关控股股东的规定来判断，主要是看股权比例和表决权的大小。其一，从股权比例来说，同国有独资公司可能出现不同国资出资一样，当出现多个国资在同一公司出资时，若合计持股比例达到 50% 以上，属于国有资本控股公司。其二，从表决权的影响来看，在判断公司所有者是否对经营层失去控制时，问题的关键不在于所有权的集中率为多少，而是在于股东所持有的股份、管理人员的产生及对他们的行为进行有效控制，故表决权是公司所有与公司控制的连接点，在认定国有资本控股公司时，需要将超级表决权股和普通股的比例一同算入持股比例中。

（二）协调治理结构中各主体的角色定位
    法人治理结构是现代企业制度建设的重心所在。国家出资公司的治理结构也亟待完善以推动健全中国特色现代企业制度，加快构建高水平社会主义市场经济体制。根据《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等文件，要在国家出资公司中形成党组织发挥领导作用、权责分明、治理有效的治理机制。
    党组织要在国家出资公司中发挥领导作用，就要做到：一是“研究讨论”公司重大经营管理事项。所谓“研究讨论”，是指公司重大经营管理事项如重大决策、重要人事任免、重大资金使用均需要先通过党组织研究讨论这一前置程序，实践中一般采用“双向进入、交叉任职”的方式中和党组织与董事会之间的权责配置。二是支持公司的组织机构依法行使职权，支持国资委或股东会、董事会、经理层履行自身职责。同时还要明确出资人职责，落实董事会职权[5]。按照新《公司法》的规定，国家出资公司中的股东会或履行出资人职责的机构同样适用，且单独规定国有独资公司的章程由履行出资人职责的机构制定，履行出资人职责的机构在履行股东会相应的职责时不得干预国家出资公司的正常经营活动，怠于履行职责或严重干扰公司正常经营活动造成重大损失时应当建立追责问责机制。另外还需在完善监督体系上下功夫，发挥监督对国家出资公司运行的作用。新《公司法》对于监事会与审计委员会的设立采取的是选择设置模式，新审计委员会制度有助于精简公司治理结构，节约公司治理成本，实现过程性监督。但无论实行何种模式，均应当采用主动公开与外部监督两种方式，建立健全国家出资公司中的重大信息披露制度与独立的外部监督制度。同时可以引入党组织中的纪律检查与纪检监察机制，建立与各治理主体相适应的履职追责机制，形成体系完备的监督制度。

四、结语
    党的二十届三中全会要求构建高水平的社会主义市场经济体制，提高国企的竞争力。在新《公司法》实施的背景下，治理结构是否完善、有效是影响国家出资公司提高经济效益，完善公司治理的关键所在。新《公司法》新创“国家出资公司”一词，旨在扩大对国企的调整范围、提高国企的治理水平。国家出资公司在完善公司治理结构时应当明晰适用对象与范围，发挥各主体的作用，同时对新《公司法》中的立法技术条款进一步细化适用，以治理结构为思路强化新《公司法》的灵活性，探索和完善国家出资公司的治理模式，构建具有中国特色的现代企业制度。

参考文献
[1] 漆多俊.市场经济企业立法观：企业、市场、国家与法律[M].武汉:武汉大学出版社，2000:109-125.
[2] 周游 . 新公司法条文解读与适用指引[M]. 北京:法律出版社，2024:361.
[3] 陈甦.我国公司立法的理念变迁与建构面向[J].中国法律评论,2022,45(3):21-36.
[4] 于莹.公权力嵌入国有公司治理:理据及边界[J].政法论坛,2024,42(1):181-191.
[5] 李建伟,何健.论公司法规制国家出资公司的口径与路径[J].中南大学学报（社会科学版）,2024,30(3):66-76.