多维视角下行政垄断法律责任体系的优化路径
饶智天
作者简介：饶智天（2002.12-），男，汉族，福建省屏南人，硕士研究生在读，研究方向：法律硕士（法学）福建师范大学法学院、纪检监察学院 福建福州 350108
    【摘要】本文通过对行政垄断法律责任体系进行多维分析，探讨了我国行政垄断行为的现状及其法律责任追究体系，旨在为完善现有法律框架和提升行政性垄断规制效力提供理论支持和实践路径。文章分析了行政垄断的概念、构成要件，梳理了现行行政性垄断法律责任体系的主要内容，包括行政责任、民事责任、刑事责任等，并指出在实际操作中存在的不足。最后，本文针对我国行政性垄断的规制提出优化路径，以促进市场秩序的健康发展。
    【关键词】行政性垄断；法律责任体系；公平竞争审查；市场竞争；优化路径
    引言
    2014年G省教育厅指定G公司的软件为某技能赛省级比赛的独家参赛软件，S公司认为该行为构成行政垄断，向法院提起行政诉讼，一审法院认为教育厅指定独家参赛软件的行为违法，但对于S公司提出的赔偿其调查、制止被诉行政行为相关费用的请求，由于该费用不属于行政行为违法直接造成原告的损失，故该请求被驳回。G省教育厅与第三人G公司不服，提起上诉。二审法院认为，G省教育厅应当对其指定独家参赛软件的行为合法性承担举证责任，包括应当证明其通过公开、公平的竞争性选择程序决定使用G公司的软件，同时教育部在国赛中选择G公司的软件的文件，不能成为G省教育厅作出该选择的合法性依据。此外二审法院也说明了G省教育厅的指定行为会使参赛师生在使用习惯方面产生依赖，提升了G公司的知名度，损害竞争秩序。本案作为行政垄断第一案，为司法实践提供了参考，但本案中法院仅确认行政行为违法，并未要求相关主体承担赔偿、采取补救措施等法律责任，有鉴于此，本文尝试分析如何构建行政垄断法律责任体系。
    一、行政垄断的学理分析
    （一）行政垄断的概念
    行政垄断是指行政机关或经由法律、法规授权而拥有公共事务管理职能的组织，为达到使一部分企业获得垄断优势地位并限制竞争的目的，滥用行政权力限制或排除市场竞争的行为。与反垄断法主要规制的经济性垄断行为（即通过市场力量、经济行为形成的垄断）不同，行政性垄断主要依赖政府行使公权力干预市场，其通过不正当的政策、行政许可等方式，使得受益企业获取不公平的竞争优势，破坏市场的正常竞争秩序，进而干预市场机制。由此可见，行政垄断的本质在于公权力的滥用，其表现为用公权庇护部分经营者的私利。
    （二）行政垄断的构成要件
    第一，主体要件。实施行政性垄断的主体需具有行政权力，方能通过行政手段对市场竞争产生影响，进而构成行政性垄断行为。行政性垄断的主体包括实施主体与受益主体，实施主体为行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。受益主体即因行政垄断而拥有不公平竞争优势的经营者。
    行政机关即政府及其职能部门等。行政性垄断中的行政机关不包括中央政府，因为国务院依据法律、政策从社会公共利益出发所实施的垄断是合法的国家垄断。并且，从行政诉讼上看，不能以国务院为被告，但国务院部委并不因此被排除在行政性垄断实施主体之外。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织虽非行政机关，但其可以在授权管理的公共事务范围内实施行政行为。对于受益主体，笔者认为，从法律责任承担角度看，部分受益经营者无需参与行政性垄断行为就可以产生排除、限制竞争的效果，例如行政机关实施地区垄断行为，阻碍外地商品进入本地市场，这无需受益经营者参与，就能干预市场竞争。而有的行政垄断行为需要受益经验者的参与才能产生排除、限制竞争的效果。受益主体在一定情况下也应当承担行政性垄断的相关法律责任。
    第二，行为要件。行政性垄断的行为要件要求实施主体有滥用行政权力的行为，这些行为包括行政法律行为，如行政许可、行政协议等；亦包括事实行为，如行政指导等，对于各类市场主体而言，行政指导会使其对推荐主体对其产生信赖，进而对交易选择产生偏向性，最终会破坏竞争秩序。但在实践中行政指导并不具备可诉性。滥用即超出了法律允许的范围，违背依法行政原则。笔者认为滥用行政权力可以按照行政诉讼法上关于行政行为无效和撤销的规定进行认定。具体情形包括：行政行为主体不适格，事实依据违法，适用法律依据违法，违反法定程序，行政行为内容明显不当等。
    第三，结果要件。行政性垄断带来的后果与经济性垄断一致，即排除、限制竞争。笔者认为，对于实施主体而言，危害性后果并非构成行政性垄断的必备要件，在行为实施完成后产生排除、限制竞争的危险性后果即可，即使没有产生排除、限制竞争的危害结果，但是有排除、限制竞争的危险可能，该行为亦属于《中华人民共和国反垄断法》规制的范围。对于受益主体而言，笔者认为仅当其造成排除、限制竞争的危害后果，且有参与行政性垄断行为的故意（如：对行政主体的工作人员行贿等），方可要求其承担法律责任。
    第四，因果关系。该行政性垄断行为应当与市场竞争被限制或排除之间具有因果关系。行政主体的行为可能与市场因素共同导致限制竞争的结果，存在“原因力竞合”的情况，此时需要综合考量多种因素来判断行政垄断行为对市场竞争的实际影响。
    二、行政性垄断规制现状分析
    （一）行政责任
    在我国，行政性垄断行为的相关责任追究主要通过行政责任来进行。对于实施主体而言，从事前预防的角度看，我国逐步建立起公平竞争审查制度，《公平竞争审查条例》要求：起草机构起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，应当开展公平竞争审查。在政策起草阶段就对其加以监督，以防止出现行政性垄断。违反该规定的政策不得出台，起草单位应当进行整改，若造成严重不良影响的，起草单位直接主管人员以及其他直接责任人员可能受到行政处分。在实践中公平竞争审查已经被广泛应用，例如，2022年，T市工信局印发《关于征集5G应用解决方案供应商的通知》，要求有至少一次T市5G应用场景建设经验的供应商才能进行申报，限制了外地经营者进入T市市场，违反了《公平竞争审查实施细则》要求的“不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动的规定”，因而被废止。
    （二）刑事责任
    刑事责任是行政性垄断责任体系中的最后防线，然而，现行的我国法律框架中，对于行政性垄断行为的刑事责任追究尚不完善，刑法并没有专门规定相关的罪名。仅能间接通过渎职类犯罪惩罚实施行政垄断的相关责任人员，涉及贪腐的，受贿罪等罪名可以进行规制。仅因行政性垄断，一般难以追究相关主体的刑事责任。
    （三）国家赔偿责任
    行政性垄断与司法机关无关，不适用国家赔偿中的司法赔偿，是否可以适用国家赔偿中的行政赔偿呢？行政赔偿的范围包括侵犯财产权的行为，如违反国家规定征收、征用财产。经营者的公平竞争权会因为行政主体的行政垄断行为受到损害，笔者认为应当属于侵犯财产权的行为。但是行政赔偿仅对财产权的直接损害给予赔偿，由于行政性垄断行为与损害结果之间因果链条较长，可能有多种因素共同作用，受害经营者往往难以证明其遭受的直接具体损失，以及行政行为与市场竞争损害之间的因果关系。
    （四）民事责任
    受益主体其因为搭了行政垄断行为的“便车”获取垄断利益，受损的经营者能否要求其承担民事责任呢？在实践中，没有找到相关的民事诉讼案件。笔者认为，在一定情况下，受益经营者对受害经营者构成一般侵权，可以要求其承担民事责任。
    三、行政性垄断法律责任体系的优化路径
    （一）加强公平竞争审查制度与行政垄断规制的结合
    公平竞争审查制度是行政性垄断规制的重要工具，其核心在于防范行政性垄断行为的发生，该制度通过建立事前审查机制，减少政府行为对市场竞争的干扰。行政机关起草政策违背该制度应承担相应的行政责任。公平竞争审查制度属于事前预防性机制，与事后法律救济相比，其效率更高，能够在政策制定阶段有效遏制行政性垄断行为，将公平竞争理念融入政府行为。应当完善针对不同类型的政策和措施公平竞争审查标准，制定更详细的审查细则和操作指引，同时也要注意监管的灵活性和经济社会效果，动态调整审查标准，确保其适应新兴经济形态和市场发展需求。建立审查结果的强制约束机制，对未通过公平竞争审查的政策和措施，依照相关规定强制要求整改或停止实施，未经审查或未通过审查的政策一律不得施行。
    强化对违反审查规定行为的惩处力度，建立对规避审查或审查不合规行为的处罚机制，对严重违反公平竞争审查规定的行为，可通过司法途径对相关责任人施加更严厉的惩处。应提升审查工作的独立性、科学性、透明性，可以引入独立第三方机构或专家委员会参与审查工作，提高审查的公正性，强化信息公开制度，将审查过程和结果向社会公开，接受公众和市场主体的监督。
    （二）强化市场主体责任
    应当将责任范围扩展至行政性垄断的受益经营者，强化市场主体的法律责任，这不仅可以避免企业利用行政权力谋取非法利益，还能够形成对企业的有效震慑。
    行政垄断的受益经营者有多种情形，应当根据具体情形认定其法律责任。
    第一种情形是经营者作为一个单纯的受益者角色，并没有参与行政垄断行为，例如，地方政府设置壁垒保护本地企业，导致外地企业无法公平竞争，本地企业因此获利，在此情形下，这并不需要本地企业的直接参与，就足以产生垄断的效果，这些经营者没有积极追求行政垄断的发生。
    第二种情形是经营者作为协作者的角色，受益经营者主观上有参与、促进行政垄断的故意，客观上共同实施行政垄断行为，产生了限制或排除竞争的效果，这类行政性垄断行为通常需要经营者的参与才能产生限制或排除竞争效果的行为。例如，在政府采购中，经营者与政府形成合谋，共同设置市场准入障碍。
    第三种行为是受益经营者被动参加行政性垄断，即被行政机关强制从事《中华人民共和国反垄断法》规定的垄断行为。三种情况下，受益经营者的主观过错和社会危害性均存在差异，故应针对不同情形设定差异化责任，以填补责任空白。
    笔者认为在行政责任方面，对于第二种情形的受益经营者应予以行政处罚，行政处罚可以包括罚款和行业限制，即禁止直接参与行政垄断的经营者在一定期限内从事相关的行业。对于第三种情形的经营者，需考量其不参与违法行为的期待可能性，若期待可能性高，有更多选择不参与行政垄断的余地，则也可以进行处罚，同时鼓励经营者主动举报行政性垄断行为，尤其是在被迫参与的情况下，可以通过举报获得责任豁免或减轻处罚。同时为经营者提供合法抗辩途径，允许企业在遭遇行政主体强制时提起行政复议或行政诉讼。
    四、结语
    优化行政垄断法律责任体系，需构建“预防－惩戒－救济”的闭环机制：一方面强化公平竞争审查制度的前置预防功能，通过细化审查标准、引入第三方评估、强化问责等措施提升其执行力；另一方面完善事后追责体系，区分受益经营者的参与程度与主观过错，合理配置行政责任、民事责任及刑事责任。尤其需明确经营者协助实施垄断行为应承担的连带赔偿责任，填补《中华人民共和国反垄断法》在责任认定方面的漏洞。未来立法应注重权力约束与权利保障的平衡，通过司法审查、行政监督与市场主体参与的协同配合，推动竞争政策基础地位的落实，最终实现市场在资源配置中的决定性作用。
参考文献
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