新时代金融体制改革与发展研究
——基于央地二元主体模式视角考察
张克利
作者简介：张克利（1981-），男，山东济宁人，中国社会科学院大学马克思主义学院博士，研究方向：新中国金融史
    【摘要】新时代，我国经济发展进入新常态，从高速增长阶段转向高质量发展阶段。由于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”，金融风险逐渐凸显。中央和地方政府通过制定新的金融政策应对风险挑战，推动金融体制改革与发展。
    【关键词】金融体制；改革与发展；央地二元主体
    引用
    金融体制改革是我国市场化经济体制改革的必然。国家借金融市场化中的体制升级化解风险、畅通金融渠道，助力经济增长。金融投资拉动经济效果渐显，形成中央与地方金融控制的二元模式，推动金融体制从中央集权向地方分权演进。行政与财政分权激发了地方政府投资积极性。新时代，地方政府推进金融体制改革，依托银行与土地财政推动经济升级，积累金融科技创新等经验，但也使金融风险上升。金融体制改革在推动发展中倒逼风险防范，在“自上而下”与“自下而上”的互动中持续深化
    一、金融体制改革的变迁
    国家与地方政府借金融调控优化资源配置，金融体制改革仍是现阶段调控国计民生行业的主导方式。新时代，我国渐进式经济改革进入深水区，金融体制改革向纵深推进。“深化金融体制改革”推动金融市场化进入新阶段，金融监管历经“一行三会”“一委一行两会”到“一行一局一会”的变革，呈现中央金融委员会统一协调的集权趋势，这一“市场化悖论”亟待研究。
    依据麦金农相关理论，我国处于金融市场化深化阶段，但西方理论难解我国“财政下降与价格稳定、高金融发展并存”的“中国之谜”。我国金融体制改革在中央与地方政府主导下形成二元模式，助力储蓄向投资转化，支撑工业化发展。若仅依赖国家制度，易抑制地方监管积极性，阻碍改革市场化进程。
    新时代，地方政府对金融的控制从银行转向资本市场与金融创新，以满足房地产金融需求与实体经济发展需要，保障了资金供给，推动城市建设和经济增长。但因监管不完善，产生四方面矛盾，引发复杂金融风险，可能诱发危机。2013 年党的十八届三中全会提出完善监管协调机制，界定央地金融监管职责和风险处置责任，逐步构建起双支柱调控框架。
    二、金融刺激政策释放期（2012—2015年）
    新时代，百年变局、世纪疫情与国际金融危机影响叠加，我国走出独立金融体制改革之路。此阶段以“金融服务实体经济、防范系统性风险”为原则，兼顾科技、绿色等战略，推动银行、资本市场、保险业高质量发展，实现从“大”到“强”跨越。不过，化解危机时采取的货币超发等刺激政策，影响逐步显现。
    党的十八大报告凸显“深化金融体制改革”的引领作用。2012 年 6 月，银监会发布办法推动银行与国际监管标准接轨，向市场化主体转型。为发展资本市场，证监会出台文件完善股份发行与退出机制。银行推出小企业联保贷款支持实体经济，却引发集体道德风险，如上海钢贸危机，促使监管层反思并推动“监管沙盒”试点。
    党的十八届三中全会政策与前期衔接，提出发展普惠金融等，推动互联网金融快速发展，2013 年成“互联网金融元年”。同年3月，银监会出台意见落实普惠金融。但地方政府推动金融创新时监管滞后，导致风险累积。
    2014年，银监会对金融创新与传统金融持差异化态度，谨慎对待比特币，为民营银行准入破冰。资本市场出台新“国九条”，规范主板，在新三板推出做市商制度支持小微与创新型企业融资。成熟资本市场需专业投资者，应放开机构投资者准入，加强投资者教育，构建“机构为主、个人补充”的体系。 2015 年是“十二五”收官之年，标志上一轮金融政策收官与新阶段开启。国家出台多项办法提升直接融资效率、保障银行运行与储户权益、规范互联网金融。年内“宝万之争”引发争议，导致 A 股大跌。P2P、险资违规等事件暴露信用体系短板，需央地协同推进相关工作。 金融行业有天然风险性，地方政府推动金融创新时对“灰色地带”监管引导不足，影子银行与互联网金融因监管滞后引发风险。金融改革需“守正创新”，金融市场化需适度管控。
    三、金融系统风险化解期（2016—2018年）
    2016年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将监管重点转向防范系统性区域性风险，限制地方金融控制的权力，引导资金流向实体经济，遏制“脱实向虚”。人民币纳入SDR货币篮子，国际影响力提升。但同期因地方监管机制尚不完善，人民币大量流入泰国e租宝事件爆发，涉及80万民众、500多亿元，推动《互联网金融风险专项整治工作实施方案》落地，由央行牵头十七部委整治P2P与互联网资管乱象，体现央地二元主体金融控制的博弈。
    党的十九大报告指出：“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性风险的底线”，通过“调控”“底线”等关键词凸显逆周期调节与系统重要性机构监管的决心。监管层从个案中总结行业风险规律，为防范互联网金融、房地产、股权质押等风险做准备。
    2017年第五届全国金融工作会议上，习近平总书记强调“要高度关注新出现的隐性债务，政府和社会资本合作（PPP）不能异化为新的融资平台，投资基金、政府购买服务不能异化为‘二财政’。”随后，问责制引入地方隐性债务领域，成为风险防控的重要手段，反映地方债务风险的严峻性。P2P理财余额达1.62万亿元，国务院金融稳定发展委员会成立应对风险，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（“资管新规”）推动影子银行去刚兑、去资金池化、去通道化。受资管新规与银行规范影响，房地产风险显现，恒大负债2.4万亿元引发关注，风险向传统金融机构蔓延。
    2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》组建银保监会，加强机构协同；香港交易所允许同股不同权，吸引小米、美团等新经济公司上市，而A股创十年最大跌幅，银行股权质押危机与P2P暴雷潮凸显创新风险。
    金融体制改革是央地博弈的过程：中央限制地方对金融资源的非理性占有，地方为增长过度控制资源，博弈在金融深化中逐步形成。改革初期因缺乏细化设计，需经风险检验优化政策。地方“僵尸企业”、地方债与城投债高风险运行，表明央地博弈将长期存在。地方政府游说分权常获成功，源于分权可提升金融效率与税收，实现“双赢”：中央集权易产生内部消耗，地方分权可节约成本、增加土地财政与利息收入，激发扩张积极性，最终推动央地收入共同增长。这种分权均衡实现帕累托最优，成为我国金融体制的重要特征。
    效率提升背后，地方金融风险随分权累积：地方债与城投债违规发行、传统金融资源滥用、金融创新风险防控意识不足是根源。地方政府作为改革重要力量，需破解“一放就乱，一管就死”难题，化解债务风险。对策包括：减少地方金融控制机构与扩大监管范围，以市场化方式调配资金、分散风险；发展民营银行提升效率，形成“央地协同监管、市场自主运作”的格局。
    四、金融体制供给侧改革期（2019年至今）
    2019年中共中央政治局第十三次集体学习强调金融供给侧改革要“服务实体经济、防范重大风险”，将防风险重点放在信息系统、信用体系、金融反腐、资金监管与制度完善上。同年包商银行清算（涉负债2000多亿元）强化监管诉求；科创板开板并试点注册制，为创业板改革铺路，推动直接融资市场化。
    2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强化改革与监管。新《中华人民共和国证券法》完善证券市场基础制度，创业板注册制改革提升直接融资效率。疫情引发地方企业债务风险，河南永煤债违约涉265亿元，暴露地方信用体系建设短板。
    2021年金融市场化加速：北交所、广期所揭牌，服务科技型中小企业与碳交易；国民养老保险公司筹备，探索储蓄型养老保险；房地产“三道红线”调控暴露重资本弊端，阳光城等企业出现流动性危机，倒逼贷款与资管政策优化。
    地方政府推动企业上市的积极性与国家发展资本市场的目标一致，可引导其发展股权投资基金，畅通中小企业融资渠道，撬动证券投资基金激活本地资金。这需资本市场转向价值投资，严控债券违规发行，加强二级市场监管，避免投机，形成长期稳健的投资曲线。
    党的二十大报告强调“深化金融体制改革，强化监管，守住不发生系统性风险底线”，凸显风险形势严峻性。2022年《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》加大农村金融支持；P2P平台全面清零，堵塞创新风险漏洞。河南村镇银行“赋红码”事件涉40万储户、400亿元，虽中央垫付50万元以下损失，但银行公信力受损，暴露监管道德风险。2023年《中国金融稳定报告2022》显示，4392家银行中，农合机构（217家）与村镇银行（118家）占高风险机构的92%，其风险源于高管履职能力不足、监管机制待完善，易出现内部人控制与关联交易，辽宁63名中小银行一把手被查是典型案例。
    2023年组建中央金融委员会与国家金融监督管理总局，协调化解地方与房企债务风险，提升监管效率。《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》完善资本监管，《金融稳定法》酝酿将各类金融活动纳入监管。中融信托违约、碧桂园债务问题、贵州遵义城投债等事件暴露企业债与地方债风险，2022年底地方政府债务超60万亿元，亟须化解方案。
    政策密集出台强化了监管与调控，但金融行业的牌照性与行政干预性，使改革在“市场化”与“适度控制”中交替推进，平衡收益性与安全性。
    五、结论
    央地二元主体推动的金融体制改革加速资本集聚，优先支持工业化发展，因收益性特征呈现较强行政色彩，在“控制松紧调整”中螺旋式迈向市场化。习近平总书记在党的二十大报告中明确了“监管强化”与“市场化推进”的方向，需从“控制与行政指挥”转向“监管与责任自担”，发挥二元主体与市场的协同作用。金融市场化改革对发展中国家而言需审慎推进，利益调整牵一发而动全身，唯有坚持系统思维、全局谋划，才能统筹改革、发展与稳定。
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