返乡创业政策视域下政府与市场协同机制探析
张智勇
作者简介：张智勇，男，1991.9，汉族，四川泸州，硕士学历，西南医科大学研究生在读。西南医科大学，主要研究方向：公共管理
    【摘要】本研究以乡村振兴战略为背景，聚焦返乡创业政策中政府－市场协同机制，通过对泸州农民工返乡创业园的案例分析，探讨政府与市场在推动返乡创业过程中的协同作用、存在问题，并提出优化协同机制的对策建议，旨在为完善返乡创业政策、促进乡村振兴提供参考。
    【关键字】返乡创业；政府－市场协同机制；乡村振兴
    引言
    2025 年1 月，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024 － 2027 年）》指出，实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局作出的重大决策，是新时代新征程“三农”工作的总抓手。习近平同志在二十届中央政治局第十四次集体学习时重点提到要结合推进新型城镇化和乡村全面振兴，坚持外出就业和就地就近就业并重，多措并举促进农民工就业，着重引导外出人才返乡、城市人才下乡创业。返乡创业不仅创造了数量众多的就业岗位，还显著促进农民收入的增长，极大地提升了农村地区的整体经济收入水平。
    政府－市场协同机制是政府和市场通过合理分工、密切合作来实现资源优化配置、提高公共服务效率的运行机制。在返乡创业政策中，政府通过制定政策、提供服务等方式，为返乡创业营造良好的政策环境和社会环境。市场则通过价格机制、竞争机制等，引导资源向创业领域合理流动，提高资源配置效率。通过政府和市场的协同合作，能够更好地满足返乡农民工的创业需求，从而推动返乡创业事业的发展。
    一、泸州农民工返乡创业园的协同实践分析
    （一）背景与发展历程
    泸州市积极响应乡村振兴战略的倡导，借助乡情感召、政策优惠等举措协同发力，成功吸引大批在外务工人员返乡创业。截至2024 年，全市已建成24 余个包含创业园区、孵化器等多种模式的孵化基地，不仅为返乡农民工提供了场地厂房、仓储物流等硬件设施，还提供了创业指导、技术培训、法律咨询等软性服务。这些企业不仅自身蓬勃发展，更成为拉动当地就业的有力引擎。到2024 年这些创业园已直接或间接带动4 万余人就业，极大地减轻了本地就业压力。
    （二）政府角色：政策供给与服务保障
    市政府通过构建“苗圃（预孵化）－孵化－加速”接力孵化体系，打造出一条完整的全周期创业服务链，通过动态分层供给形成覆盖创业全过程的立体化扶持结构。
    预孵化阶段以开展返乡农民工创业启蒙教育和潜力项目初步筛选作为核心工作。孵化阶段为返乡农民工提供技术指导、法务帮助、市场拓展等全面支持。加速阶段则致力于协助具备一定规模的企业迅速拓展市场。资金短缺是制约返乡农民工创业的首要因素，市政府多措并举为返乡农民工解决启动资金、利润等核心问题。一是政府推出创业担保贷款政策和创业补贴政策，为返乡农民工提供有力且实在的资金支持，同时也传递出政府对返乡创业的鼓励和支持信号。二是对返乡农民工定向派发税收优惠，减免企业所得税、增值税等税赋，有效降低企业的运营成本，增厚企业的利润空间。三是将返乡创业用地需求优先纳入城乡发展和土地利用总体规划，并赋予其与招商引资、产业转移项目同等的政策待遇。
    （三）市场角色：资源配置与创新驱动
    董允坝创业园区是泸州返乡创业的典型代表，其“政策扶持+ 龙头带动+ 大户融入”的运营模式为当地返乡创业注入了强大动力。一是政府借助税收减免、财政补贴和用地优惠等政策来吸引企业和返乡农民工入驻董允坝。二是园区依靠山东寿光集团等8 家行业领军企业，凭借其雄厚的资金、先进的技术、广泛的市场渠道，有力地推动着整个园区的产业发展。三是种植大户、新农人等新型经营主体凭借自身技术与经验，专注于特色农业种植、农产品加工等业务，极大地提高了农业生产效率。电商物流和乡村网购平台为泸州返乡创业开拓出全新路径。返乡农民工们对本地优质农产品实施标准化和品牌化运作，以此来打通线上销售渠道。此举不仅拓宽了产品销路，还对品牌知名度提升、产品竞争力增强、农产品附加值提高起着关键作用。电商物流的发展还推动农村农业的融合式发展，构建起完整的产业链条。这条产业链串联起农产品销售、加工、仓储物流、乡村旅游等环节，催生出紧密相连的产业体系，推动农村产业朝着多元化方向发展。
    （四）协同机制的具体表现
    融资困难是制约农民工返乡创业的瓶颈。由于银行大多对农村项目缺乏信任，导致农民工们难以获取资金扶持。为破解此困境，泸州市创新性推出“政银担”合作模式（见图1）。政府、银行与担保机构三方协同发力，为返乡农民工疏通融资阻碍。一是政府设立风险补偿基金来分摊银行和担保机构的放贷风险。二是担保机构负责风险缓冲，为返乡农民工提供信用增强服务，为银行放贷提供保障。三是银行依据返乡农民工的需求提供适配的贷款服务，同时加强贷款资金用途的监管。截至2024 年，泸州市经此渠道投入返乡创业领域的资金已达数千万规模，解决了众多返乡农民工的资金难题。

    二、协同机制存在的问题
    （一）政策碎片化，削弱了政策的整体效能
    政策碎片化的关键症结在于跨部门协作机制匮乏。由于补贴、金融扶持、技能培训等相关政策分别由财政、农业、人社等多部门管理，而这些部门间存在信息不通畅和职能交叉重叠的问题，同时这些政策缺少从顶层进行的统筹规划，从而导致在部门行动上和政策制定上缺乏统一协调的一致性。这种状况的弊端非常明显。一是面对纷繁复杂的创业政策，返乡农民工们很难充分理解并最大限度地利用政策所带来的红利。二是高额的协调成本所引发的内部消耗极大地影响了政策的实施效果。三是政府公信力和权威性受到严重影响，削弱了政府对返乡创业的引导和号召能力。
    （二）产业规划滞后，制约了返乡农民工的就业质量与乡村经济发展
    低端产业集聚是泸州农民工返乡创业园存在的普遍现象。政府在拟定产业政策时对市场走向和区域优势缺乏深度调研，过度倚重传统产业模式导致农产品初加工占比过大。最终结果是部分返乡创业园受困于产业规划滞后，深陷低端产业集中的“产业低谷”。市场机制未能充分发挥调节功效，资本出于逐利本性，更倾向于选择投入少、回报快的低端产业项目，这使得产业低端化的趋势愈发严重。由于规划欠缺前瞻性和市场信息的不对称，致使企业和返乡农民工对高端产业的发展方向认识不够，进一步对产业的升级转型造成阻碍，导致产业错失了培育高附加值的契机。
    （三）意愿错配，阻碍了政策落实和乡村发展
    在政策导向层面，政府出台了诸多鼓励农民工返乡创业的政策，意在引导农民工返乡创业来推动乡村产业实现振兴。但实际上农民工对这些政策的响应程度与政府预期存在较大落差，主要原因在于政策供给与他们的实际需求未能有效对接。政府所提供的创业项目扶持大多聚焦于当地规划的产业，然而这些项目与农民工在外出务工期间积累的技能、经验并不相符。在市场机制层面，由于资本具有逐利性，而返乡创业项目具有高风险、长回报周期的特点，因此市场资本对农民工返乡创业项目兴趣缺乏，与农民工期望获取资金支持、拓展市场渠道的想法产生错位。
    （四）协同机制不健全，影响了协同效率
    一是政府与市场间沟通机制不健全，信息交流渠道不畅，信息传递不及时、不准确。表现为政府制定的产业规划和政策调整信息不能及时传达给企业，企业在发展中遇到的问题和建议也难以反馈到政府部门，从而影响问题的解决效率。二是政府－市场在协同过程中各方利益诉求存在差异，但缺乏有效的利益协调和分配机制。政府希望通过推动返乡创业促进经济发展、增加就业，企业追求经济效益最大化，由于利益目标的不一致性而引发了矛盾。三是监督评估机制不完善。对政府－市场协同效果缺乏科学的评估指标和方法，无法及时发现问题并调整优化。
    三、政府－市场协同机制路径的优化建议
    （一）整合政策资源，提高政策实施效能
    一是建设返乡创业一站式服务中心，整合政策咨询、审批代办、融资对接、技能培训、法律咨询等服务，实现一窗受理、闭环办理的运作模式。二是建立跨部门政策协调机制，加强农业、人社、财政、税务等部门间的沟通协作，对现有的返乡创业政策进行梳理和整合，消除政策间的矛盾和冲突，形成政策合力。三是统一制定政策标准和操作流程，简化审批手续，提高政策执行效率。四是加大政策宣传力度，通过政府网站、微信公众号、广播电视、基层宣传活动等多种渠道广泛宣传返乡创业政策。五是组织开展政策培训活动，提高基层工作人员的政策解读能力，确保政策能够准确传达给返乡农民工。
    （二）推行动态评估机制，按需调整资源配置
    一是制定周详的评估计划，明确评估的时间节点、评估办法以及评估流程。二是评估方法要采取定量评估与定性评估相结合的模式，在分析既定考核指标的数据的基础上，结合实地调研、问卷调查、专家评审等途径来综合考量产业的发展情况。三是依据评估得出的结果及时对政策以及资源配置做出调整，对于质量提升显著、发展态势积极的产业加大政策扶持力度与资源投入，对于质量提升迟缓、发展遭遇困境的产业要深入剖析背后原因，有针对性地制定改进举措。四是需要建立评估反馈机制，把评估结果和改进建议及时反馈给园区管理部门和企业负责人，推动园区和产业不断优化升级。
    （三）搭建智能化创业大数据平台，让数字赋能返乡创业
    一是精准匹配返乡农民工与创业项目，盘活政策、人力、市场资源。通过广泛收集涵盖返乡人员背景、项目规划、市场动态等诸多方面的数据，借助强大的数据分析引擎，深入挖掘各方的需求，在返乡农民工、资金、技术、人才以及市场之间达成智能匹配与紧密衔接，从而大幅提高资源的利用效率。二是预知创业项目的市场风险，防患于未然。通过持续关注行业趋势变化、经营健康指标等关键领域，一旦察觉到潜在风险的早期迹象便会即刻向返乡农民工传达市场风险预警，并同步生成个性化的应对策略与解决方案，从而显著增强返乡农民工创业过程中的风险应对能力。
    （四）完善协同机制建设，提高协同效率
    一是构建多元化沟通协调机制，建立政府与市场主体之间的常态化沟通渠道。通过定期召开联席会议、企业座谈会，设立意见反馈平台等措施，及时了解并解决市场主体的需求和问题。二是加强信息共享平台建设，实现政府与市场主体间的信息互联互通，提高信息传递的及时性和准确性。三是建立利益分配机制，充分考虑政府、企业、创业者等各方利益诉求，通过协商谈判、签订合作协议等方式明确各方权利和义务，实现利益共享、风险共担。四是完善监督评估机制，制定科学合理的评估体系，定期评估政府－市场协同机制的运行效果，根据评估结果及时调整政策和优化协同机制。
参考文献
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