全面预算管理下事业单位内控优化路径研究
周燕芳
作者简介：周燕芳（1990.12—），女，汉族，广东五华人，本科，中级会计师，五华县监察委员会，研究方向：事业单位财务管理
    【摘要】在国家治理体系现代化建设背景下，全面预算管理与内部控制体系的深度融合，已成为提升事业单位公共服务效能的重要途径。本文从全面预算管理视角出发，分析事业单位内部控制与企业内部控制的本质差异。结合当前事业单位在预算编制、执行、监督等环节的内部控制现状，指出存在预算编制与战略目标脱节、预算执行刚性不足、预算监督机制不完善等问题，进而提出构建业财协同机制、加强全过程执行控制、完善监督评价体系等优化路径，以助力事业单位强化内控、优化资源配置。
    【关键词】全面预算管理；事业单位；内部控制；优化路径
    引言
    全面预算是基于单位目标对全部经济活动进行预测、资源配置、监督和评价的管理方法；内部控制则是通过制度与流程确保经济活动合法、完整的管理手段。二者融合既是政策要求，也是提升管理效能的必然路径。与企业不同，事业单位具有非营利性，资金源于财政拨款，预算须遵循收支平衡原则，业务活动强调公益与社会效益，并接受政府与社会双重监督，内控设计注重合规与效率。本文据此探讨全面预算管理下事业单位内部控制的优化路径，以提升其治理效能。
    一、全面预算管理视角下事业单位内部控制的特殊性
    （一）目标导向的差异
    企业全面预算以利润最大化为目的，内部控制以风险预防降低开支和提高竞争能力为目标，两者主要促进公司价值最大化。而事业单位的主要职责是向社会提供公共产品，其全面预算管理的内容侧重于公平合理地配置公共资产和提升服务质量，其内控更侧重于财务活动是否合规和规范化，从而确保钱取之于民用之于民。例如对教育部门等事业单位来讲，其在编制预算时应首先满足教育教学的研究需要，在内部控制方面应注重规避资金乱用的情况，而不是财务资金投入所带来的增值性。
    （二）预算管理模式的差异
    企业预算具有较高灵活性，能够根据市场变化实时对预算目标进行调整，而且内部控制系统也会随着预算目标的调整而动态调整。相对而言，事业单位预算控制是相对固定的，限制比较严格，根据“两上两下”编制预算，并且最终经过会议确定之后就不得随意调整，对于超出预算的支出及没有预算支出都是违反规定的，这就需要加强对其预算调整合法性的审查。例如，政府部门“三公”经费预算确定后就不能再超出限额，各部门需要强化预算约束，对“三公”经费实施更加严格限额管理。
    （三）风险防控重点的差异
    内部控制应当针对企业面临的首要威胁进行部署，同时防范市场风险、经营风险，对机构企业而言，它们首先所面临挑战的是政策风险、合规风险以及反腐倡廉的风险。全面预算管理视角下，事业单位的风险防控重点与企业存在显著差异。事业单位以公共服务为核心，预算资金源于财政拨款，其首要风险是预算执行偏离公益目标，如资金挪用、项目缩水等。同时，需重点防范合规风险，如预算编制不符合财政政策、审批流程不规范等。此外，由于涉及大量公共资源分配，还需强化对权力运行的约束，防控利益输送风险，例如在采购、招标等环节严格执行不相容岗位分离制度，确保预算全过程透明可追溯，避免因管理漏洞损害公共利益。
    （四）监督体系的差异
    企业主要以内部审计进行内部监管，对外的监察只是一个年度报告审查的结果的侧面反映。侧重对经营效率与财务真实性的事后核查，外部监督多依赖年度财报审计与市场监管部门的抽查，社会监督的参与度较低，整体呈现内部主导、外部间接约束的特点。而事业单位的监督体系具有内外联动、全程穿透的特殊性。不仅建立了由内审、管理监察、社区监督等共同组成的立体化监控体系，如财政部门对预算使用情况进行专项督查、审计部门对年度预算实施情况进行专项审计、社会公众通过政府官网、财政部及地方财政部门网站等法定平台了解预算使用动态从而进行监督。因此其也需要承担形式上诸多监管的要求，在预算公开过程中要求其内控满足真实性、完整性以及可溯源的特性需求。
    二、全面预算管理视角下事业单位内部控制存在的问题
    （一）预算编制环节的内控缺陷
    多数事业单位已建立预算编制与内部控制的初步衔接机制，从编制流程上看，已形成以财务部门为主导、业务部门参与的集体协作模式，逐步构建起全员参与的预算内部控制氛围。预算编制方法也在优化，零基预算正逐步替代固定基数预算，同时通过风险分析识别预算制定中的潜在漏洞。但部分非营利性事业单位仍存在不足，其预算编制仍以往年基数为基准进行增量调整，未能与组织长期战略目标相挂钩，这直接导致部门资源分配出现偏差，难以适应公共服务提质增效的需求。
    （二）预算执行环节的内控漏洞
    大部分的事业单位已经建立了内部控制和控制制度以保证预算执行的合法性和有效性。业务部门提出费用申请时系统功能可以自动核查是否在规定数额范围；财务部门也会对业务内容进行审核，看其是否符合预算类别；较大金额支出需开会讨论并由授权人员审批，以避免出现风险。部分事业单位也采用信息技术提高了预算执行监督的能力，通过财务一体化平台实时掌握预算执行状况，一旦发现超标使用或超过规定数值发出预警；定期出具预算执行情况分析报表，再根据分析信息进行相应调整。此外，部分企事业单位仍然存在对预算执行不够重视、编制不规范甚至出现变更原因不合理的现象，还利用虚增支出等手段或提前支付的方式躲避预算限制，但是内控体系无法判断这种行为。
    （三）预算监督环节的内控弱化
    当前，多数事业单位已设立专门的监察部门，负责监督预算执行是否符合相关规定，并定期开展审计与评估工作，其监督重点主要集中于控制过程的有效性。部分单位还进一步构建了系统的预算控制评价标准，涵盖合法性、有效性及效益性三个维度，并以此为基础持续优化内部控制机制。另外，由政府审计、财政监督引发的事业单位预算优化情况，对于存在预算与实际情况存在较大偏差或者未进行批准程序的情况，该单位将会对内部控制制度做出修改。但由于内部审计部门归属于财务部或者由行政科指挥，因此，审计人员观察的问题很容易受到行政力量的影响。例如，在审计实施过程中发现违规情况，仅仅进行了相关情况的描述，而未对预算实施情况给出实际的解决办法，而内部控制系统也无法发挥监督作用。大多数事业单位仍旧依赖人力去落实，未建立起可以实时对预算开展执行监测的信息化监督系统，无法对预算的执行开展全程的控制。
    （四）预算考核与内控激励的脱节
    当前事业单位在预算评审与内部管控激励之间的衔接机制存在较大的漏洞，因而其风险防控作用得不到充分发挥。在很多事业单位中对预算完成率依旧是最为看重的评判标准，甚至还将其作为必须达到的成绩标准，这种单一化的想法容易造成反作用。举例而言，就有部门为迎合评定要求，会在年末阶段以临时支出、虚列支出等手法消耗剩余的资金，看上去已经达到了预先期望完成的标准，但是却违背了财务管理的合规与高效原则，也违背了自身内部管控的风险防控意图。
    在激励机制层面，内部控制的实施过程与实施效果之间缺乏显著关联。部分单位在预算执行中存在挪用专项资金、违反操作程序等内部控制缺陷，但只要完成预算目标，便可获得与无内控缺陷单位同等的奖惩。反之，若各机构严格遵循内部控制流程并成功防范风险，却未能完全达成预算目标，则会面临不必要的罚款、惩处，甚至可能被削减拨款。这种重结果、轻过程的激励导向，削弱了各单位落实内部控制要求的主动性，易使其陷入为达成目标而忽视合规性的误区。
    三、全面预算管理视角下事业单位内部控制优化路径
    （一）构建预算与内控的协同机制
    以战略、预算、内控三位一体为核心，将事业单位战略目标分解为年度预算指标，再通过内控流程确保指标落地。例如，环保类事业单位将污染防治战略转化为环保设备采购、监测经费等预算项目，内控重点管控项目立项的合规性、资金使用的有效性。成立预算管理委员会，由单位负责人牵头，财务、业务、审计部门参与，统筹预算编制与内控设计。明确各部门职责。业务部门负责提出预算需求并执行内控流程，财务部门负责预算审核与资金管控，审计部门负责监督内控执行效果，形成分工明确、相互制衡的组织体系。
    （二）强化预算编制环节的内控精细化
    打破基数法惯性，以业务需求为导向编制预算，同时结合中长期规划实行滚动预算。例如，对跨年度项目，按进度分年度编制预算，内控流程需审核项目进度与预算匹配度，避免资金沉淀。建立预算科目、业务活动、内控节点对应关系表，例如培训费预算需明确培训对象、内容、天数，内控流程据此设置审批节点，审核培训的必要性和合规性。
    （三）优化预算执行环节的内控流程
    通过信息化手段固化预算指标，未经规定程序不得调整。内控系统对超预算、无预算支出自动拦截，对预算调整实行“三重一大”决策机制。例如，在财务系统中设置预算额度预警，当支出达到90% 时自动提醒，超限时冻结支付权限。构建一体化信息平台，实现业务数据与预算数据实时同步。例如，科研项目管理系统与预算系统对接，项目进度、经费使用、成果转化等信息实时共享，内控流程自动比对业务进度与预算执行情况，发现偏差及时预警。同时可以将内部审计部门从财务或行政科室中独立出来，直接对单位负责人负责，确保监督结论客观公正。推行预算审计全覆盖，对预算编制、执行、调整全流程开展审计，重点检查内控流程的有效性。
    （四）建立预算考核与内控激励联动机制
    将预算完成率、合规性、风险防控成效、社会效益等维度纳入考核体系，例如对科研项目，既考核预算执行进度，也考核成果转化率、资金使用合规性，避免单一指标导致的行为扭曲。将考核结果与部门绩效、个人奖惩挂钩，对内控执行到位、预算管理规范的部门给予奖励，对违规行为严肃追责。
    四、结语
    全面预算管理视角下的事业单位内部控制优化，需立足其公共属性和非营利特征，突破重合规、轻效能的传统模式，实现预算管控与风险防控的深度融合。通过构建协同机制、细化编制流程、强化执行刚性、完善监督体系、健全考核激励，推动事业单位形成全员参与、全过程管控、全方位监督的内控格局，提升公共资源配置效率和公共服务质量，为国家治理体系现代化提供有力支撑。
    展望未来，在事业单位中加强全面预算管理和内部控制建设，需要各个部门、各个环节中全体员工的参与和配合，事业单位只有将全面预算管理和内部控制意识渗透到每位员工的日常工作中，才能有效地改善全面预算管理工作，提高内部控制管理的质量，充分发挥出全面预算管理对单位各项业务活动的控制力，实现内部控制管理的预期目标，促进事业单位财务水平的发展与提高。
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