基于零基预算的行政事业单位预算管理模式优化

基于零基预算的行政事业单位预算管理模式优化 荣晨宇 作者简介：荣晨宇（1994-），女，汉族，江苏淮安人，硕士，中级会计师，淮安市建筑业管理服务中心，研究方向：行政事业单位零基预算     【摘要】零基预算以“零起点”为核心，摒弃对历史数据的依赖，强调需求与效益导向以及全员参与机制，在行政事业单位预算管理中具有显著的适配性。它通过重新论证每项支出的必要性，确保资源配置与公共管理目标相契合。然而，当前实践中存在诸多问题：预算编制环节零基理念落实不到位，仍过度依赖历史数据，缺乏科学论证；预算执行阶段动态调整机制缺失，导致资源配置的灵活性受限；绩效评价与零基预算的联动不足，难以形成有效的激励约束。为此，需优化预算编制机制，细化需求论证；完善动态调整规则，增强执行阶段的灵活性；构建绩效联动体系，提升资金使用效益，推动零基预算从形式化向实质性需求导向转变，实现财政资源的高效配置。     【关键词】零基预算；行政事业单位；预算管理模式     引言     当前，深化预算管理制度改革已成为提升国家治理效能的关键举措。面对公共服务需求升级和财政资源约束的双重挑战，传统增量预算的路径依赖已难以持续，亟需推行更具科学性和精准性的预算管理方法。零基预算以其“从零开始、注重效益、动态优化”的核心理念，为行政事业单位打破固化格局、优化资源配置提供了全新路径。本文旨在系统剖析零基预算的适配性与现实困境，并探索可行的优化策略，以期为单位预算管理转型提供务实参考，助力财政资金提质增效。     一、零基预算在行政事业单位预算管理中的核心内涵与适配性     （一）零基预算的核心内涵与关键特征     作为一种预算管理方法，零基预算的核心内涵是摒弃依赖历史数据的增量预算模式，以“零起点”为基础，独立论证每一笔支出的必要性。首先，传统预算存在基数递增的路径依赖，而零基预算强调“归零思维”，不预设历史支出的惯性延续，而是通过重新审视业务目标、职能需求及资源配比，使每一分预算支出都直接与当前阶段的公共管理目标相契合。其次，零基预算以“需求与效益”为核心导向，在预算编制时要求优先识别并保障单位核心职能与重点任务的支出需求，同时将资源向绩效产出高的领域倾斜。此外，零基预算的“全员参与”特征打破了财务部门单向主导的格局，既要求业务部门主动提交支出需求并论证其必要性，也要求财务部门运用专业方法对需求进行量化分析与优先级排序，进而形成双向互动的协同机制。这种协同机制不仅能提升预算编制的透明度，还能倒逼业务部门进一步增强成本意识、提高绩效管理能力。     （二）行政事业单位预算管理对零基预算的适配性     行政事业单位作为公共服务供给主体，其预算管理的核心使命是保障公共利益最大化，而零基预算的内在逻辑与这一使命高度契合。     第一，行政事业单位具有“公共性”和“非营利性”属性，这要求其资源配置以社会需求为导向，不能简单延续历史投入。零基预算依托“需求驱动”的编制逻辑，能够优先满足教育、社会保障等公共服务领域的核心支出需求，防止因惯性预算造成资源错配。     第二，传统增量预算的“基数递增”模式在行政事业单位中长期存在，容易引发预算固化、低效重复支出等问题。例如，部分部门可能凭借历史基数惯性获得固定经费，而新兴领域或关键任务却因缺乏数据支撑而被边缘化。     第三，当前行政事业单位面临“提质增效”的改革要求，需要在资源有限的情况下提升公共服务质量。零基预算具备绩效导向特性，通过将预算分配与绩效目标直接挂钩，能够倒逼各单位优化内部管理流程、压缩非必要开支，还能依据绩效评价结果动态调整预算规模，与改革中“花钱必问效、无效必问责”的核心理念相契合。     第四，行政事业单位层级化、部门化的组织架构为零基预算实施提供了组织基础。零基预算需要“分级论证、逐层优化”的决策流程，行政单位的纵向管理体系能够将预算编制责任逐级分解至业务部门，保障需求论证的颗粒度和执行的可操作性。     二、当前行政事业单位应用零基预算进行预算管理的问题     （一）预算编制环节的零基理念落地不足     行政事业单位在预算编制阶段，未能充分落实零基预算的核心要求，导致预算编制仍存在路径依赖，且缺乏科学论证。部分单位依旧以历史预算作为编制基准，“零基”仅停留在形式化层面，并未对支出需求开展实质性的重新论证。这种做法使预算编制依赖过往数据，忽略了当前职能目标、政策导向及实际工作需求的变化，最终导致资源配置与现实脱节。此外，支出需求论证缺乏统一标准，“重数量轻效益、重申请轻论证”的倾向较为普遍。单位提出预算申请时，往往更侧重申报金额的规模，却未深入分析支出的必要性，这使得预算编制过程流于形式，难以体现零基预算的效益导向原则。同时，预算编制颗粒度较粗，未能细化到具体项目，进一步降低了零基审核的可行性。粗放的预算结构导致预算内容缺乏可操作性，无法逐项评估支出的必要性，最终造成资源配置精准性不足，难以支撑零基预算“以需定支”的管理目标。     （二）预算执行与零基预算的动态衔接缺失     在预算执行阶段，由于缺乏适配零基预算的动态调整机制，预算刚性过强，与实际需求变化脱节，进而限制了资源配置效率。第一，现行预算执行中“专款专用”的刚性约束较强，一旦单位出现职能调整，很难灵活调配资金以适应新需求。这种僵化的资金使用规则，不仅降低了单位应对复杂环境的灵活性，还可能造成资金闲置或低效使用，与零基预算强调的“以结果为导向”原则相违背。第二，预算执行过程中缺乏实时监控体系，无法及时察觉支出与需求的匹配偏差，也就难以实现动态纠偏。单位通常依靠事后审计或定期报告反馈问题，这使得资金使用偏离预期目标后不能及时调整，进一步加重了资源错配。第三，预算调整流程烦琐且审批周期长，难以快速响应零基预算下的需求变化。复杂的调整程序不仅增加了行政成本，还可能因审批滞后导致调整窗口关闭，使预算执行与实际工作需求持续偏离，最终弱化了零基预算的动态优化功能。     （三）预算绩效评价与零基预算的联动不足     预算绩效评价与零基预算未能形成有效联动，绩效结果无法为后续预算编制、调整提供科学依据，零基预算“绩效导向”的目标也因此未能实现。具体表现如下：其一，绩效评价指标设计与零基预算的需求论证、效益目标相脱节，现有指标多聚焦于支出规模或流程合规性，缺少对支出必要性、效益产出及可持续性的深度衡量，既难以真实反映资金使用成效，也无法支撑零基预算“以效控支”的核心逻辑。其二，绩效评价结果应用不充分，未直接与下一年度预算额度、项目优先级挂钩，导致绩效激励失效。单位常将绩效评价当作形式化流程，忽略其对资源配置的指导作用，致使低效项目仍可能获得持续资金支持，高优先级需求却无法得到保障。其三，绩效评价主体较为单一，多依赖内部自评，缺乏外部监督，导致评价客观性受限。内部评价易受利益相关方影响，难以真实暴露问题，而外部监督的缺位会削弱绩效管理的公信力，进一步阻碍零基预算绩效管理的深度融合。     三、基于零基预算的行政事业单位预算管理模式优化策略     （一）优化预算编制机制，夯实零基预算基础     要让零基预算理念在编制环节真正落地，需从需求论证、编制流程、参与主体三个维度构建系统性优化机制。首先，应搭建“核心职能—重点任务—支出需求”三级论证体系，依托自上而下分解职能目标、自下而上梳理任务需求的方式，明确支出项目的优先级排序标准。这一过程需结合单位战略规划，先剔除非必要或低效支出，再确保核心职能所需资金得到优先保障。其次，要细化预算编制颗粒度，要求预算编制按“项目—任务—明细支出”层级推进，比如将大额项目拆分为具体任务单元，进一步细化到人、财、物的具体使用场景，进而提升预算审核的精准度。最后，需要构建“业务部门主导、财务部门协助、决策层审定”的全员参与流程，明确业务部门对支出需求的真实性、合理性承担主体责任，财务部门负责提供技术指导，决策层则通过集体审议增强预算的科学性。     （二）完善预算执行动态调整机制，强化零基预算灵活性     要解决预算执行与零基预算动态衔接不足的问题，需要从规则设计、监控升级、流程简化三方面构建适配的执行机制。第一，需制定零基导向的弹性执行规定，明确在总预算额度内，可依据职能调整、政策变化或突发任务灵活调剂资金用途与分配比例，同时划定调剂范围和审批权限，避免因“专款专用”僵化造成资源配置低效。第二，应搭建预算执行实时监控平台，整合财务数据与业务数据，借助智能化分析工具动态追踪支出进度、任务完成度及效益实现情况，及时对偏差进行预警并生成调整建议，构建“监测—分析—反馈”的闭环管理。第三，需简化预算调整审批流程，对符合零基预算需求的小额调整实行“备案制”，压缩内部流转环节；对于大额调整，需优化分级审批节点，比如将部分权限下放至业务主管部门，同时强化关键节点的合规性审查，缩短审批周期。     （三）构建预算绩效与零基预算联动机制，提升预算效益     要强化绩效评价与零基预算的深度协同，需以绩效结果为纽带，构建“评价—反馈—调整”的闭环联动机制。首先，需要设计“需求必要性+ 效益达成度+ 成本合理性”的三维绩效指标体系，覆盖预算编制、执行、产出及可持续影响等全周期环节，保证评价维度与零基预算的效益导向要求高度匹配。其次，要明确绩效结果的应用规则，把绩效评价结果直接与预算额度、项目优先级调整相关联，比如对“优效项目”优先纳入下年度预算并增加资金支持，对“低效项目”实施预算压减或直接终止，构建“奖优罚劣”的激励约束机制。最后，需引入第三方评价机构与公众参与机制，通过独立审计、社会满意度调查等方式弥补内部评价的局限性，提高绩效结果的客观性，同时把公众反馈纳入评价参考，让预算调整更具社会响应性。借助这一联动机制，绩效管理将真正成为零基预算动态优化的核心依据，推动资源配置从“重投入”向“重结果”转变，最终实现财政资金使用效益的最大化。     四、结语     在行政事业单位应用零基预算，不仅是预算管理模式的革新，更是推动公共财政提质增效的重要抓手。尽管零基预算理念先进、适配性强，但实际操作中仍面临落地难题，根源在于传统管理思维的惯性影响与配套机制的不完善。未来，行政事业单位需以系统性改革为依托，从需求论证、执行监控到绩效反馈，将零基预算核心逻辑全方位融入其中。这不仅需要突破技术层面的瓶颈，更需要推动组织文化与管理方式转型，促使各部门从被动接受转向主动参与。唯有如此，零基预算才能真正成为优化资源配置、提升公共服务质量的有力工具，为财政治理现代化迈向新高度提供助力。 参考文献 [1] 黄丹怡. 零基预算改革背景下行政事业单位预算管理与绩效控制策略探究[J]. 今日财富,2025,(10):181-183. [2] 林荣清. 零基预算改革背景下行政事业单位预算绩效管理的优化策略探究[J]. 财经界,2025,(06):84-86. [3] 武静. 预算绩效管理改革与优化行政事业单位财务管理模式[J]. 市场观察,2019,(04):62. [4] 周振丽. 论“四降一升”经济形势下行政事业单位预算管理模式的优化[J]. 当代经济,2016,(08):110-111. [5] 余陈浩. 县级财政部门推动行政事业单位零基预算改革的路径探讨[J]. 商讯,2025,(08):84-86.