城市更新中社会资本参与模式的经济可持续性研究

城市更新中社会资本参与模式的经济可持续性研究 金依婷 作者简介：金依婷（1992.09-），女，汉族，浙江余姚人，硕士研究生，中级经济师，宁波皓东基础设施建设开发有限公司，研究方向：建筑与房地产经济     【摘要】在我国经济发展进入高质量转型阶段时，城市更新成为优化空间结构、提升城市功能、促进社会可持续发展的关键途径。社会资本是城市更新的重要参与者，能够缓解财政资金短缺、提升项目运营效率，但实践中也存在产权不清、风险收益不匹配、融资渠道狭窄、多方利益协调难等困境。本文从经济可持续性角度出发，对社会资本参与城市更新的主要模式进行梳理，分析其运行机制及现实困境，提出完善产权制度、优化风险分担机制、拓宽融资渠道、健全协同治理体系等对策。     【关键词】城市更新；社会资本；经济可持续性；风险分担；协同治理     引言     在我国经济进入高质量转型阶段时，城市更新已经成为推动城市空间优化配置、促进产业结构升级、改善居民生活品质的重要力量。随着城市发展重点由增量扩展到存量开发，传统的依靠财政资金进行更新的模式逐渐难以持续，社会资本的引入成为激发城市更新活力的重要因素。社会资本参与可以减轻政府财政负担、提高项目运营效率，也可以借助市场化手段达到资源优化配置、价值再生的目的。因此，有必要运用可持续发展理念，借鉴公私合作、利益协同等理论，系统研究城市更新中社会资本参与的模式特征及运行机制，探寻经济回报和公共利益相平衡的途径，以实现城市更新的高效推进和长期共赢。     一、社会资本参与城市更新的主要模式     （一）主要模式类型     城市更新过程中社会资本的参与方式多样，不同的参与方式在资金来源、风险承担、收益构成、管理方式等各方面都有所不同。具体如下表所示：     从模式类型看，PPP 模式、基金模式具有“政府引导、市场运作”的特征，在制度保障下实现长期投资、风险共担；REITs 模式是金融创新的代表，资产证券化实现资金社会性募集、资本市场高效退出；企业自投+ 社区共建模式突出市场主导、居民共治，强化社区认同、社会参与。整体而言，各种模式在政策导向、项目性质、资金规模等方面互为补充，根据项目所处的阶段、地方的条件等灵活组合，形成多层次、多元化的投融资体系，实现经济收益和社会效益的协调发展。     （二）模式运行机制     社会资本参与城市更新的运行机制包括投融资结构、风险分担、收益分配三部分。PPP 与基金模式一般采取政府引导、社会资本投入的融资结构，政府给予政策、土地方面的支持，社会资本承担资金、运营的责任；REITs 模式依靠证券化手段形成资金循环和退出通道；企业自投、社区共建型以自主投资、共担共赢为特点。在风险分担上，PPP 与基金模式按合同约定比例分担，REITs 将风险分散到资本市场；收益分配方面，PPP 依靠特许经营和补贴，基金按照出资进行分配，REITs 以股息作为回报，形成“政府主导、市场引导、社会参与”的格局。     二、社会资本参与城市更新的经济可持续性问题     （一）产权界定与权益分配不明     产权清晰是市场交易、资本流动的前提，也是社会资本参与城市更新的基本保障。但是，在我国大多数老旧城区和历史街区的更新实践中，产权关系复杂、历史遗留问题突出、确权登记不完善等现象普遍存在。产权不清会造成社会资本不能把更新后的资产当作抵押物，未来收益预期也无法量化，从而削弱投资信心和可持续性。同时土地增值收益分配无明确规定，城市更新所产生的外部性收益如土地溢价、商业兴盛等无法被社会资本所获取，出现投入和回报错位。目前政策中关于容积率奖励、开发权转移等制度尚不具备操作性，加大了前期收益预测的难度。另外，对于公共空间、地下空间、混合用地等新型产权形式，尚未有明确的定义和登记标准，使社会资本在项目实施过程中面临较高的制度性风险与不确定性。     （二）风险与收益不匹配     城市更新项目周期长、资金量大，政策变动以及市场波动、成本超支等风险都可能影响社会资本的投资。实践证明，在传统的政府主导或者市场主导的模式下，风险分配失衡，政府会承担过大的财政责任，社会资本独自承担市场风险，均无法形成可持续的机制。同时，城市更新的收益模式单一，主要依靠房地产开发、空间租赁，缺乏长期稳定的现金流。北京劲松北社区改造项目缺少高价值经营性资产，社会资本主要依靠物业管理、停车收费等低收益业务，投资回收期普遍要延长到15 至20 年，远超过商业地产项目的平均周期。另外政策性亏损和经营性亏损的界限不清，项目一旦出现收益不足或者回报滞后，政府和社会资本之间就易产生利益纠纷，这不但会增加合作的不确定性，还会降低社会资本参与城市更新的信心和动力。     （三）融资渠道与资本退出机制不畅     社会资本介入城市更新的又一关键问题便是融资体系单一、退出机制不完善。目前，大多数项目还是依靠银行信贷，但传统的“以不动产抵押为主”的授信模式与城市更新项目“抵押物缺位”的特点存在着天然的矛盾，融资难问题持续存在。尽管国家鼓励利用REITs、不动产资产证券化等金融创新手段来吸引社会资本的参与，但由于产权不明、现金流不稳定、政策风险等因素的存在，这些工具在城市更新领域中的应用尚处于初级阶段。同时，资本退出渠道缺乏制度安排，社会资本无法在项目建设、运营结束后及时退出，造成资金沉淀、投资周转困难。另外，项目评价标准不统一、信息披露不充分等问题加重金融机构的风险担忧，造成信贷投放趋于保守，进一步加大城市更新项目的融资约束，也加剧资本流动的困境。     （四）多方合作与利益平衡机制欠缺     城市更新牵涉到政府、社会资本、原居民、商户等各方主体，各自的利益诉求不一样，协调难度大。实践中，社会信任度不高、沟通机制欠缺、参与渠道不畅的问题普遍存在。以昆明经开区大小洛羊片区城市更新项目为例，通过民意调查发现居民对更新项目了解不够，参与度低，项目实施过程中出现许多阻力。缺乏有效的利益平衡机制，社会资本推进项目就会存在较大的社会舆论风险和潜在的冲突成本。此外，政府与社会资本的职能定位以及职责划分不明确，也会造成合作效率低下。另外社区自主更新能力欠缺，又缺乏专业的引导，自主更新难以规模化、制度化，增加项目的不确定性。     三、提升社会资本参与城市更新经济可持续性的对策     （一）完善产权确权制度与收益分配机制     破解产权不清、权益分配不明的关键就是建立完善的产权确权体系和收益分配机制。政府要通过制度创新来推进老旧城区、历史街区以及混合用地的不动产统一登记和数字化管理，明确土地、房屋、地下空间等多层产权边界，为社会资本提供清晰的投资依据。同时，要完善土地增值收益分配政策，明确社会资本在项目开发中的法定收益份额，形成可预期的回报机制。可设立“城市更新收益共享基金”或者“开发权交易平台”，使社会资本合理分担更新带来的土地溢价和公共价值增值。引入第三方评估机构开展项目全过程的动态估值与风险审计，保证信息公开、分配公平，从制度上保障社会资本投资安全、保障社会资本投资预期收益，提高社会资本参与城市更新的稳定性、长期性。     （二）优化风险分担结构与收益回报机制     为解决城市更新过程中存在的风险与收益不匹配的问题，应该建立起科学合理的风险共担、收益共享机制。政府要形成城市更新风险分担基金和政策性担保体系，为社会资本赋予制度上的风险缓释支撑，塑造起“政府引领，市场分担”的多层级风险管控架构。社会资本可以利用保险、信托、REITs 等金融工具分散投资风险，推动投资逻辑由“开发收益导向”向“长期运营导向”转变，保证现金流稳定，从而确保回报的持续性。在收益分配上，推行绩效挂钩机制，把社会资本的收益同项目经营绩效、社会效益、环境效益等指标挂钩，加强长期激励导向。建立起收益动态调节机制，使收益水平同风险相匹配，增强社会资本投资信心，改善城市更新项目整体经济可持续性。     （三）拓宽融资渠道与完善资本退出机制     为解决社会资本融资难、退出难的问题，要加快构建起多元化、层次化的城市更新金融支持体系。政府可以依靠政策性金融机构设立城市更新专项贷款和风险补偿基金，鼓励银行、保险、信托等机构参与项目投资，形成多渠道资金供给格局。同时推进REITs、不动产证券化、绿色金融等资本市场工具在城市更新领域的常规运用，实现资产的资本化运作以及流动性改善。在此基础上，要建立投资、建设、运营、退出完整的闭环机制，明确社会资本的退出途径和时间规划，通过REITs 上市、政府回购或者股权转让等方式实现资金的循环。完善绩效评估和信息披露制度，提高项目的透明度以及金融机构的风险识别能力，降低融资成本，建立良性的资本循环体系，提高社会资本长期参与城市更新的动力和信心。     （四）健全多方协同治理与利益平衡机制     对于多主体合作和利益协调难的问题，应该创建政府、社会资本、社区居民三方协同共治的体系。政府应由直接干预转为制度引导和过程监管，明确各方职责边界，完善信息公开和公众参与制度。建立居民代表、社区组织、社会资本共同参与的协商平台，保证项目规划、建设、运营环节的民主协商和利益协调。社会资本应增强社会责任感，在设计和建设过程中考虑居民的诉求、社区文化的延续性，“共建共享”提高社会认同。同时政府可以设立“城市更新协调委员会”或者“利益平衡仲裁机构”，用制度化的方式化解各方矛盾，保证项目平稳推进，社会效益最大化，经济效益和社会效益双可持续。     四、结语     社会资本参与城市更新，不只是资金补充的一种模式，也是推动城市高质量发展的制度创新。经济可持续性表现在资本逻辑与公共逻辑之间，即保证投资回报率合理的同时，取得最大的社会效益。依靠制度保障、金融创新和多元协同，社会资本可在城市更新中由原来的资金提供者变成价值共创者，促使更新项目从物理改造走向功能重塑、社会重构。伴随着REITs、ESG投资、绿色金融等机制的完善，社会资本将会有更加多元、稳健的方式参与到城市更新中来，实现经济效益、社会效益、生态效益三者之间的协同共进，为我国城市可持续发展提供源源不断的动力。 参考文献 [1] 梁鹤年. 城市更新模式与吸引社会资本参与的思考[J]. 中国投资( 中英文),2025,(Z5):31-33. [2] 李鑫. 社会资本参与生态保护修复的模式比较分析[J]. 学习月刊,2025,(05):38-40. [3] 卓东, 袁承程, 王彬武, 等. 社会资本参与城市更新的模式及优化[J]. 建筑经济,2025,46(03):5-14. [4] 董炫旻. 社会资本参与老旧小区改造项目的创新融资路径——以北京劲松北社区改造为例[J]. 现代城市研究,2024,(06):46-51. [5] 王浩成, 苏少青, 吴家龙, 等. 社会资本参与广东矿山生态修复模式研究[J]. 绿色科技,2023,25(12):60-65.