协同治理下高速公路节假日“免通”政策的双重效应与协同优化

章丽珍

      【摘要】文章以协同治理理论为基础，分析了高速公路节假日“免通”政策执行的双重效应，并提出了具体的应对策略。研究发现，高速公路节假日“免通”政策的正面效应是降低了公众出行成本、推动旅游业发展、提升社会公平与增进民生福祉，但在政策执行中出现了潮汐式拥堵、执法监管与应急处置压力大、基础设施承载过限等负面效应。要解决这些负面效应，需要多部门有机配合：立法部门应做好“免通”政策的调整与优化、执法部门应强化信息技术对车辆通行的执法管控、交通主管部门应加大高速公路基础设施投入力度、公众应提升安全意识，优化出行习惯。
      【关键词】协同治理；高速公路；节假日“免通”政策；负面效应
引言
      高速公路在我国交通体系中地位关键，我国已建成全球最大高速公路网，33 条国家高速公路主线基本贯通，里程达 19.1 万公里，覆盖广泛。公路交通发达推动汽车销量增长，2024 年全国机动车保有量达 4.53 亿辆，汽车 3.53 亿辆，驾驶人数也众多，汽车保有量和驾驶人数增加提升了公众出行需求与意愿，高速公路使用率显著提高。但高速公路收费增加了出行成本，部分人因此降低出行频次。为提升公众节假日出行体验、减轻负担，我国自 2012 年起实施重大节假日高速免费通行政策。该政策虽缓解了出行压力、提升了满意度，却也产生一系列负面效应，影响预期效果，故制定有效措施应对负面效应，对保障政策执行、促进交通安全畅通意义重大。
一、相关理论概述
      （一）高速公路节假日“免通”政策概述
      为改善收费公路运营效率，国务院于 2012 年 7 月发布《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，明确免费时段为春节、清明节、劳动节、国庆节四个法定节假日，免费车辆限 7 座及以下载客车辆，免费范围涵盖依法批准的收费公路。该政策自 2012年国庆节实施，旨在降低公众出行成本、缓解收费站拥堵。
      （二）协同治理理论
      协同治理理论结合了协同学和治理理论的思想精髓，强调多元主体在复杂公共事务处理中的协同作用，旨在通过多主体协同、资源共享等，实现治理效果最优化。这种治理模式突破了传统政府单一主体治理的局限性，强调多元主体的共同参与和协同作用。高速公路治理作为一项公共治理事务，仅靠单一部门的作用往往无法取得最优效果，引导多部门进行协同治理，则可以提升治理成效。尤其是在“免通”政策实施后，面对公路拥堵、路网不畅等困境，多主体协同治理，能够显著提升高速公路的通行效率和运营效益。
二、高速公路节假日“免通”政策执行的正面效应
      国务院制定高速公路节假日“免通”政策，是在充分考虑国内情况以及收费公路阶段特点的基础上做出的重大惠民举措，该政策的实施有着重大的现实意义。其正面效应如下：
      第一，降低公众出行成本。以一个普通家庭自驾出行为例，在政策实施前，节假日期间高速公路行驶 500 公里左右，按照平均每公里 0.5 元的通行费计算，仅通行费支出就达 250 元左右，四个节假日下来节省通行费 1000 元，在普通家庭年收入中占比 0.33%—1.25%。政策实施后，这笔费用得以节省，切实减轻了家庭出行负担。
      第二，推动旅游业发展。政策刺激节假日自驾游需求，据交通运输部数据，2025 年国庆、中秋假期，全社会跨区域人员流动量达 24.33 亿人次，其中自驾出行人数占出行总量的八成左右。
      第三，提升社会公平与民生福祉。“免通”政策覆盖所有私家车，体现了公共资源的均等化分配，能够有效提升公众对政策的满意度。同时，通过实行节假日“免通”政策，降低了在外务工人员的返乡成本，强化了社会情感纽带，体现了政策的人文关怀。
      第四，均衡路网资源。免费节假日通行政策实施前，交通状况是“地方道路堵到爆，高速公路睡大觉”，路网资源未充分发挥作用，而免费通行政策的实施，有效均衡了路网流量分布，政策引导车流从地方道路向高速公路转移，缓解普通道路拥堵，提升行车安全。
三、高速公路节假日“免通”政策执行的负面效应
      （一）出行高峰更加集中，出现潮汐式拥堵
      以 2023 年—2025 年清明节高速路况为对象，通过收集、整理交管部门交通大数据，发现在这五年中，集中免费导致车流在节假日首尾呈现“马鞍形”峰值，如 2025年春节首日部分城市车流量增长超 200%，远超路网承载极限。这种节假日拥堵现象，不仅会导致高速公路安全隐患增加，还会大幅提升公路的运维成本。如道路设施的损耗、应急救援资源的投入等。
      （二）执法监管与应急处置压力大
      节假日“免通”政策的执行对车辆、时限等都有条件限制，但一些不满足“免通”标准的车辆试图通过免费专用车道逃费，增加了现场稽核管控人员的执法压力。如浙江交通集团在 2025 年国庆期间投入了大量人力、物力和财力，针对此类行为开展了专项稽核行动，查处多起逃费案例。同时，节假日车流量剧增，道路承载量超荷运转，很容易引发交通事故和车辆故障，一旦出现事故需快速处理，增加了应急处置的难度和压力。
      （三）路网不畅，基础设施承载过限
      节假日“免通”期间，高速公路车辆在短时间内剧增，超出了公路原有的运行负荷，导致道路磨损加速，一些路段出现坑洼、破损等现象，影响了交通安全和道路畅通。同时，由于车辆增加，高速公路服务区超负荷运行，一些服务区人流过多，出现了油料供应不足、环境整洁度下降等问题，甚至部分服务区出现餐饮供应短缺现象。2025 年春节期间，台州服务区曾因车辆和人流过多，采取了间断性关闭措施，体现出“免通”期间高速公路基础设施承载过限，对道路安全和畅通造成了影响。
四、协同治理下高速公路节假日“免通”政策执行的优化
      （一）立法部门：做好“免通”政策的调整与优化
      面对“免通”政策带来的潮汐式拥堵压力，可以推广“年度免费额度”制度，为每一辆符合免费通行条件的小客车设定年度固定免费额度，如设定每年 10 天的免费通行时间，或每年 5000 公里免费通行里程等，车主可以结合自身实际需求自主选择在全年任意时间使用免费额度，无需扎堆在节假日出行。在此基础上，进一步对《收费公路管理条例》进行修订，为该制度的执行提供明确的法律依据，确保政策平稳落地。此外，还可以推行高速公路差异化收费政策，可以采用分路段差异、分方向差异、分时间差异、分支付方式差异等方式，根据具体路况以及管理需求，运用价格杠杆原理，对通行费进行有效调整，通过制定多样化的差异收费政策，缓解节假日“免通”带来的安全隐患、运维压力等。例如，针对车流量起伏明显，且波峰波谷突出的高速路段，可以在早、中、晚等不同的时间段内执行不同的收费标准。
      （二）执法部门：强化信息技术对车辆通行的执法管控
      执法部门应有效运用信息化技术对通行车辆进行执法管控和应急管理。一方面，在全国范围内开展高速公路视频联网监测工作，鼓励各地区高速公路运营公司部署云联网平台，接入高速公路运维管理系统，实现视频资源的实时开放与共享。交管部门可以通过云联网平台随时查询调阅高速公路沿线监控、视频等，有效提升应急管理、调度决策能力。另一方面，强化大数据、云计算、人工智能技术等在高速公路执法监管中的运用，探索视频智能分析技术在事件识别预警、路网状态感知以及安全应急响应等方面的运用，提升交通运输的智能化水平，增强应急事件的响应能力。此外，构建全国路网监测大数据中心，运用云计算、自然语言处理等技术对高速公路运营数据进行深度挖掘，获取某路段的拥堵指数、事故发生概率等信息，生成自动绕行方案，推动高速公路治理体系的现代化，提升执法管控效能。
      （三）交通主管部门：加大高速公路基础设施投入力度
      一是要重点推进景区高速公路、重要高速公路等的修建工作，提高这些路段的承载负荷，更好地满足公众节假日出行的需求。如结合景区分布情况、重要路段运行负荷等，采取新建、复线建设、改造升级、通道扩容等方式进行高速公路建设。二是针对磨损公路或坑洼、破损区域，及时采取修补措施，通过阶段式修补或交替式修补等，实现公路的畅通，降低安全事故的发生概率。三是推动高速公路服务区供给侧结构性改革，满足公众不断增长的需求。可以从服务区功能设计、建造规模、管理水平等方面进行改进调整，使之在面对节假日车流、人流剧增的状况下，依然可以正常运行，为公众提供高质量的服务。
      （四）公众：提升安全意识，优化出行习惯
      公众作为“免通”政策的受益者，为提升出行效率，取得良好的出行体验，应培养安全意识，树立错峰出行习惯。第一，强化宣传教育。在法定节假日，政府要引导公众合理规划出行时间，做到安全出行，避免“抢免费”式的盲目出行。第二，合理利用带薪休假时间。公众应合理运用自身的带薪休假时间，在休假期间出行，避免全国性集中休假出行带来的拥堵困扰。同时，各企业应严格落实带薪休假制度，按照工龄为员工计算带薪休假时间，并允许员工在合理范围内选择休假日期。另外，可以实行区域或行业错峰休假，鼓励各省区结合旅游资源分布制定差异化休假时间表，规避全国性集中休假；探索行业错峰制度，如在制造业旺季之后可以安排员工集中休假，在教育行业可以结合寒假或暑假灵活调整休假制度。
      此外，在明确上述各主体主要责任和义务的同时，还应基于协同治理理论，构建跨部门、多主体联动的高速公路运营管理体系，凝聚各主体合力，形成强大的交通治理网络。第一，构建跨部门联席会议制度。由立法部门、执法部门、交通主管部门等组成节假日交通治理专项小组，小组成员负责节假日“免通”期间的高速公路交通运行管理，通过定期召开联席会议，共享事故处置、车流预测等数据，协同制定拥堵预警与应急管理方案。第二，构建区域协同治理网络。就跨省高速公路拥堵问题，应制定区域交通联动机制。如，长三角地区可统一制定节假日车流调控方案，通过限流、可变情报板等引导车辆分流。
五、结语
      文章通过研究高速公路节假日“免通”政策执行情况，发现政策执行带来了明显的正面效应，但在执行过程中也产生了一些负面效应，因此需采取有效措施进行应对。但单一主体的应对往往杯水车薪，只有多主体有机协同，才能取得更好的效果。其中立法部门、执法部门、交通主管部门、公众等都属于政策执行的直接主体，应凝聚合力，推动政策效果达到预期。未来，随着各主体的深度协同，高速公路节假日“免通”政策将得到更好地执行，人们的出行体验也将持续得到改善。
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