零基预算下行政事业单位预算绩效管理

范丹

      【摘要】零基预算作为预算管理改革的重要方向，打破传统基数增长模式，以需求为导向重构预算编制逻辑，对行政事业单位预算绩效管理提出全新要求。本文立足零基预算实施背景，剖析行政事业单位预算绩效管理的现实必要性，从资源配置、职能履行、风险防控三个维度展开论述。结合实践中的突出问题，提出优化绩效目标设定、完善预算编制流程、强化全过程监控、健全评价体系的策略，旨在推动行政事业单位预算绩效管理与零基预算模式深度融合，提升公共资金使用效益，助力高效履职和服务型政府建设，为相关改革实践提供参考路径。
      【关键词】零基预算；行政事业单位；预算绩效管理；资源配置；全过程监控
引言
      零基预算要求打破历史基数依赖，以实际需求为导向编制预算，与行政事业单位预算绩效管理“注重结果、强调责任”的目标具有内在契合性。当前，行政事业单位预算绩效管理存在预算编制基数依赖导致资源错配、绩效目标与实际工作脱节且量化不足、执行监控滞后难以及时纠偏等问题。针对这些问题，可通过构建零基编制流程以提升预算精准性、完善目标设定标准以增强指标适配性、建立动态监控机制以保障执行有效性等策略，推动预算管理从“重分配”向“重效益”转型，实现财政资金高效配置。
一、零基预算背景下行政事业单位预算绩效管理的必要性
      （一）优化公共资源配置的核心支撑
      行政事业单位作为公共服务的提供者，其预算资金源于公共财政，合理配置有限资源是履行职能的基础前提。传统预算编制模式依赖历史基数，易导致资金分配固化，部分低效支出长期延续，而急需资金支持的重点工作却难以获得充足保障。
      零基预算模式下，预算编制不再受过往基数约束，而是以具体项目和绩效目标为依据，对各项支出进行全面梳理和重新评估。预算绩效管理通过明确绩效目标、细化评价标准，能够精准衡量各项工作的投入产出效益，为资金分配提供科学依据。通过将绩效评价结果与预算安排直接挂钩，优先保障高效益、高优先级的项目，压缩低效、无效支出，推动公共资源向民生保障、公共服务、改革发展等关键领域集中，实现资源配置与战略目标、公众需求的精准对接，切实提升公共资金的使用效率和配置效能。在财政收支矛盾日益凸显的当下，只有通过强化预算绩效管理，才能确保零基预算真正发挥优化资源配置的作用，让每一笔财政资金都用在刀刃上。
      （二）推动职能高效履行的重要保障
      行政事业单位的核心使命是履行公共管理、社会服务等法定职能，预算资金是职能履行的物质基础，而预算绩效管理则是确保资金使用与职能履行紧密衔接的关键环节。零基预算要求行政事业单位在编制预算时，必须清晰界定各项工作的目标、任务和预期成效，打破以往“重投入、轻产出”“重分配、轻管理”的格局。
      预算绩效管理通过建立“目标设定—过程监控—结果评价—反馈应用”的闭环管理体系，能够有效规范预算资金的使用流程，确保资金投向与单位核心职能、重点工作任务保持一致。通过对预算执行过程中的绩效指标进行动态跟踪和分析，及时发现并解决资金使用过程中存在的问题，避免资金闲置、浪费或低效使用，确保各项工作任务按计划推进。同时，绩效评价结果能够客观反映职能履行的实际成效，为单位调整工作思路、优化工作方法、提升履职能力提供重要参考。在零基预算背景下，只有将预算绩效管理贯穿于职能履行的全过程，才能倒逼行政事业单位聚焦核心职责，提升工作效率和服务质量，确保各项政策部署落地见效，更好地满足社会公众对公共服务的需求。
      （三）防范财政运行风险的关键举措
      财政风险防控是行政事业单位预算管理的重要内容，零基预算的实施对风险防控提出了更高要求。传统预算模式下，由于缺乏有效的绩效约束，部分单位存在预算编制不科学、执行不规范、资金使用不透明等问题，容易引发资金挪用、浪费、低效等风险，甚至可能导致财政资金沉淀或违规使用。预算绩效管理通过构建全过程、多层次的绩效监控体系，能够对预算编制、执行、决算等各个环节进行有效监督和约束。在预算编制阶段，通过绩效论证严格审核支出的必要性和可行性，从源头防范盲目立项、重复建设等带来的资金浪费风险；
      在预算执行阶段，通过动态监控绩效指标完成情况，及时发现预算执行偏差和资金使用异常，采取针对性措施予以纠正，防范资金使用风险；在预算决算阶段，通过绩效评价全面审视资金使用成效，揭示预算管理中存在的制度漏洞和管理短板，为完善内控机制、强化风险防控提供依据
二、零基预算背景下行政事业单位预算绩效管理的策略
      （一）精准设定绩效目标
      绩效目标是预算绩效管理的起点和核心，在零基预算背景下，精准、明确的绩效目标能够为预算编制、执行和评价提供清晰指引。行政事业单位在设定绩效目标时，应立足单位核心职能和年度重点工作任务，结合零基预算“以需定支”的原则，确保目标与单位战略规划、公共服务需求高度契合。
      首先，要强化目标设定的系统性，将单位整体职能分解为具体的工作任务，再根据工作任务细化为可量化、可衡量、可实现的绩效指标，避免目标模糊、笼统或与实际工作脱节。指标设定应兼顾数量、质量、时效、成本和社会效益等多个维度，既要有反映工作完成情况的产出指标，也要有体现工作成效的效益指标，确保指标体系全面、科学。
      其次，要增强目标设定的可行性，充分考虑单位人力、物力、财力等资源禀赋，结合以往工作经验和实际工作难度，合理确定目标值，既不能定得过高难以实现，也不能定得过低失去激励意义。在目标设定过程中，应广泛征求业务部门、财务部门及相关 stakeholders 的意见，开展充分的调研论证，确保目标符合实际需求和客观条件。
      最后，要强化目标的刚性约束，将绩效目标作为预算编制的重要依据，一旦确定不得随意调整，确需调整的应按规定程序报批。通过精准设定绩效目标，为零基预算背景下的预算绩效管理筑牢基础，确保各项工作有方向、有标准、有考核。
      （二）完善预算编制流程
      预算编制是预算绩效管理的源头环节，在零基预算背景下，必须将绩效理念深度融入预算编制全过程，通过完善编制流程实现绩效与预算的有机融合。行政事业单位应打破传统预算编制的惯性思维，以绩效目标为引领，构建“绩效目标引领预算编制，预算编制支撑绩效实现”的工作机制。
      在预算编制过程中，应严格按照零基预算的要求，对各项支出进行全面审核论证，不考虑历史基数，只依据绩效目标和实际需求确定预算金额。对于重点项目，要编制详细的绩效计划书，明确项目实施步骤、资金使用计划、绩效指标及评价标准，通过绩效论证严把预算入口关。同时，要建立项目优先级排序机制，根据绩效目标的重要性、紧迫性和预期成效，对所有申报项目进行综合评估和排序，优先保障高绩效、高优先级项目的预算需求，合理安排一般性项目支出，确保预算编制科学合理。
      在预算审核阶段，要引入绩效审核机制，由财务部门、业务部门及相关专家组成审核小组，对预算编制的合理性、必要性和绩效目标的可行性进行严格审核，提出审核意见，对不符合要求的预算申请予以退回并要求整改。通过完善预算编制流程，强化绩效对预算编制的引领作用，确保零基预算编制与预算绩效管理紧密衔接，从源头提升预算编制质量和资金使用效益。
      （三）强化全过程绩效监控
      预算执行是绩效目标实现的关键环节，在零基预算背景下，必须强化对预算执行全过程的绩效监控，及时发现并解决问题，确保绩效目标顺利实现。行政事业单位应建立“事前预警、事中控制、事后评价”的全过程绩效监控体系，将监控贯穿于预算执行的每一个环节。
      在事中监控阶段，要建立动态监控机制，定期对预算执行进度和绩效指标完成情况进行跟踪分析。通过建立监控台账，实时记录预算执行数据和绩效指标完成情况，对比分析实际进展与计划目标的差异，及时发现预算执行过程中存在的问题，如资金使用不规范、执行进度滞后、绩效指标未达标等。对于发现的问题，要及时向相关部门发出预警通知，督促其限期整改，并跟踪整改落实情况。同时，要加强对重点项目、大额资金使用的专项监控，深入项目实施现场了解情况，确保资金使用合规、高效。
      在事后监控阶段，要结合预算决算工作，对预算执行的整体绩效进行全面评估，总结经验教训，分析问题产生的原因，为后续预算管理和绩效优化提供参考。通过强化全过程绩效监控，能够及时发现并纠正预算执行偏差，确保预算资金按计划使用，绩效目标如期实现，切实提升预算绩效管理的实效性。
      （四）健全绩效评价体系
      绩效评价是预算绩效管理的核心环节，在零基预算背景下，健全科学合理的绩效评价体系是确保评价结果客观、公正、有效的关键。行政事业单位应立足自身实际，构建符合零基预算要求和单位职能特点的绩效评价体系，提升绩效评价的科学性和针对性。
      首先，要明确评价对象和范围，将所有预算资金纳入绩效评价范围，实现评价全覆盖，既包括项目预算，也包括基本支出预算；既包括重点项目，也包括一般性项目。针对不同类型的预算支出，制定差异化的评价标准和评价方法，确保评价的针对性和合理性。
      其次，要优化评价指标体系，在绩效目标设定的基础上，结合预算执行情况和工作实际，进一步细化和完善评价指标，确保指标能够全面、准确反映预算资金使用成效。指标设置应注重量化与定性相结合，对于能够量化的指标，要明确具体的量化标准；对于难以量化的指标，要制定清晰的定性描述标准，提高评价的可操作性。
      再次，要创新评价方式方法，综合运用定量评价与定性评价、横向比较与纵向比较、自我评价与外部评价等方法，提升评价结果的客观性和公正性。引入第三方评价机构参与绩效评价，充分发挥第三方机构的专业优势，提高评价的专业性和独立性。
      最后，要强化评价结果的分析应用，深入挖掘评价结果反映的问题和深层次原因，形成详细的评价报告，为预算调整、政策完善、管理优化提供重要依据。通过健全绩效评价体系，提升绩效评价质量，为零基预算背景下的预算绩效管理提供有力支撑。
三、结语
      零基预算背景下，行政事业单位预算绩效管理是提升公共资金使用效益、推动职能高效履行、深化预算管理改革的重要举措。本文通过分析零基预算背景下预算绩效管理的必要性，明确了其在优化资源配置、保障职能履行、防范财政风险、深化改革推进中的核心作用，并从绩效目标设定、预算编制流程、全过程监控、评价体系健全四个方面提出了具体实施策略。
      在实践过程中，行政事业单位应充分认识到预算绩效管理的重要性，打破传统管理思维，将绩效理念深度融入预算管理全过程，不断完善工作机制，优化管理流程，提升管理水平，切实提升公共服务质量和治理效能，为经济社会高质量发展提供有力保障。
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