战略导向与绩效联动下城发集团全面预算管理

李贞明

      【摘要】城市发展集团（下文简称“城发集团”）是城市基础设施建设与区域经济发展的核心载体，兼具公益性与经营性，在区域经济发展中具有重要地位。全面预算管理是城发集团强化内部控制、优化资源配置的关键手段，但当前存在战略导向缺位、预算绩效脱节、资源配置低效等问题。本文以战略导向与绩效联动为核心，构建闭环预算管理体系，旨在提升预算管理水平，推动城发集团战略转型与高质量发展。
      【关键词】城发集团；全面预算管理；战略导向；绩效联动；体系优化
引言
      近年来，受地方政府债务管控收紧、市场化转型提速等影响，城发集团深陷融资成本攀升、经营压力加剧、风险防控趋难的多重困境。在此背景下，构建基于战略导向与绩效联动视角优化全面预算管理体系，成为城发集团突破管理瓶颈、实现转型升级的关键路径。
一、城发集团全面预算管理体系的现状
      城发集团已普遍搭建基础全面预算管理框架。建立预算管理委员会作为核心决策机构，明确预算编制、审批、执行、考核的全流程权责，覆盖财务收支、项目建设、资产运营等核心业务领域。预算编制方面，主要采用增量预算与固定预算相结合的方法，核心逻辑是以上年度实际经营数据为基数，结合年度经营计划进行适度调整；在预算执行环节，依托财务管控系统实施日常监管，定期编制预算执行报告反馈进展；绩效评价体系则以财务指标为核心导向，聚焦收支管控目标达成。
      从行业数据来看，2022—2024 年城发集团预算平均执行率较高。其中，公益性项目因任务属性明确、资金保障充足，执行率较高；在战略指标层面，基础设施建设等公益性战略目标完成率也比较高，但市场化业务收入增长、资产运营效益等经营性战略指标完成率达不到优秀，凸显出预算管理与战略落地的协同性不足，成为行业普遍存在的实务痛点。
二、城发集团全面预算管理体系的问题
      其一，预算目标缺乏战略导向性，实务中普遍存在短期化、功利化倾向。预算目标设定多聚焦于营业收入增长、成本费用降低等短期财务指标，对城市基础设施网络完善、市场化转型推进、公共服务能力提升等长期战略目标的量化分解与融入不足，且目标分解未实现全层级、全业务板块覆盖，导致资源配置与战略需求脱节，预算对集团长期发展的支撑作用弱化。
      其二，预算编制方法滞后于行业发展需求，难以适配业务特性。多数集团过度依赖增量预算法，仅在往年实际数据基础上简单调整，忽视市场环境波动、政策调整及集团战略迭代对预算的影响；同时，固定预算占比过高，而城发集团核心的基础设施项目具有周期长、不确定因素多、投入规模大等特征，固定预算难以应对动态变化。
      其三，预算执行管控体系薄弱，全流程监管存在短板。实务中预算执行刚性不足，项目建设、业务开展中存在超支、超范围支出等情况且未严格履行审批程序的现象较为普遍；过程监督仅依赖月度财务报表进行事后核算，缺乏对业务全环节的实时跟踪与动态管控；预算反馈机制滞后，多以季度或年度为周期开展执行分析，导致问题积累发酵，影响整体预算目标达成。
      其四，预算与绩效评价体系严重脱节，激励约束效能不足。绩效评价仍以财务指标为主，占比普遍在 70% 以上，而预算执行率、战略目标完成率等核心管控指标占比仅10% 左右，评价维度单一；同时评价结果与薪酬激励、岗位调整等约束机制衔接不紧密，多数集团绩效结果对薪酬的影响占比偏低，难以调动员工参与预算管理的积极性，形成“重编制、轻执行、弱考核”的恶性循环。
      其五，预算管理信息系统建设不完善，数字化支撑能力不足。行业内普遍存在预算系统与业务系统、财务系统数据对接不畅的问题，形成“数据孤岛”。导致预算执行分析、数据统计需依赖人工整合，效率低下且易出现误差；系统功能局限于基础编制与核算，缺乏对预算编制、执行监控、绩效评价的一体化支撑。
三、城发集团全面预算管理体系问题的根源
      首先，战略定位模糊，预算管理理念落后。城发集团兼具公益性与经营性双重属性，但战略定位不清，未能厘清公益性与经营性业务的优先级及协同关系，导致预算目标设定缺乏方向。管理层将预算等同于“财务收支计划”，忽视其战略支撑、资源配置和风险防控功能，未树立“全员参与、全流程管控”理念，致使预算管理流于形式。
      其次，组织架构不健全，预算管理权责模糊。虽成立预算管理委员会，但多由财务部门牵头，业务部门与战略部门参与度低，预算编制脱离实际，指标与业务脱节。集团总部与子公司、部门之间的职责未明确界定，形成“财务主导、业务被动”局面，执行中推诿扯皮，管理效率低下。再者，绩效评价体系不完善，联动机制缺失。城发集团的绩效指标过度侧重财务指标，忽视公益性业务的社会效益与战略执行指标，评价无法全面反映预算效果；同时，预算编制未参考上年绩效结果，绩效评价未以预算执行为核心依据，导致预算与绩效“两张皮”，无法形成闭环管理。
      此外，信息系统建设滞后，技术支撑不足。城发集团对预算管理系统投入不足，部分仍用 Excel 编制，即便上线系统也未与业务、财务系统深度融合。数据传递不及时、不准确，制约预算编制的科学性、执行监控的实时性及绩效评价的客观性，阻碍战略导向模式落地。
      最后，人员专业能力薄弱，管理基础不牢。城发集团的预算管理人员多为财务背景，缺乏战略管理、项目管理等专业知识，难以编制战略导向预算；业务部门人员预算认知不足，执行能力弱。集团缺乏系统培训机制，进一步加剧了专业能力短板，影响预算质量与执行效果。
四、城发集团全面预算管理体系优化对策
      （一）明确战略定位，构建战略导向的预算目标体系
      首先，精准对接战略与预算，量化目标指标：城发集团需结合城市发展规划与自身定位，厘清公益性与经营性业务的战略边界，将 3—5 年长期战略目标拆解为年度目标，再转化为可量化的预算指标。公益性业务可设定“年度基础设施建设完成率≥ 95%”“保障性住房交付套数≥2000 套”等指标；经营性业务设定“市场化收入增长率≥ 12%”“资产运营收益率≥ 8%”等指标；同时建立战略目标与预算指标的映射机制，确保预算全面覆盖战略诉求，做到无缝衔接。其次，优化目标分解，推动全员协同参与：按“集团总部－下属子公司－业务部门－项目团队”层级分解预算目标，明确各层级责任边界，确保部门目标与集团战略协同。建立跨部门预算目标论证机制，组织业务、战略、财务部门共同参与目标审核，提升目标的科学性与可行性，避免目标分解脱节。
      （二）健全组织架构，厘清管理权责
      一是优化预算管理委员会构成，城发集团应打破财务部门单一牵头格局。扩充委员会成员，纳入业务、战略、运营等核心部门负责人，明确委员会统筹决策、流程监督、矛盾协调的核心职能。建立“业务提报、战略把关、财务核算”的协同编制机制，要求业务部门结合年度经营计划提交预算需求及依据，战略部门从集团发展规划层面审核适配性，财务部门负责数据整合与合规校验，确保预算与业务实际、战略目标深度绑定。二是厘清全层级预算管理权责，制定权责清单并公示。城发集团应明确集团总部负责预算总纲制定、资源统筹分配、子公司预算审批及整体执行监督；子公司承担本单位预算细化编制、落地执行及动态管控责任；各业务部门为预算执行主体，对需求合理性、执行进度及效果负责，财务部门聚焦预算核算、偏差分析及合规监督。杜绝“财务编、业务干”的被动局面，将预算权责嵌入岗位职责。
      （三）构建绩效联动机制，实现预算与绩效闭环管理
      首先，优化绩效评价指标体系。城发集团需构建“财务+ 非财务 + 战略”三维绩效指标体系：财务指标涵盖营业收入、净利润、资产负债率、预算执行率等；非财务指标区分业务类型，公益性业务侧重项目进度、公共服务满意度、安全生产达标率，经营性业务侧重市场份额、客户满意度；战略指标包括市场化转型完成率、基建规划完成率等，其中预算相关指标占比不低于 40%，凸显预算管理核心地位。其次，建立全链条绩效联动机制。城发集团应形成“预算编制 - 绩效评价－激励约束”闭环：预算编制阶段，以上年度绩效结果调整目标与资源配置，对优秀单位增配预算，对落后单位核减预算并明确整改要求；绩效评价阶段，将预算执行情况作为核心依据，执行不达标直接影响得分；激励约束阶段，将绩效结果与管理层薪酬、晋升、子公司考核直接挂钩，对前 30%单位给予超额奖金，对后 10% 单位实施约谈或岗位调整，调动全员参与积极性。
      （四）完善预算管理信息系统，强化技术支撑
      首先，构建一体化信息平台：城发集团需加大投入整合业务系统、财务系统与预算管理系统，实现数据互联互通。推动“业务发生－预算管控－财务核算”全流程数据联动，自动同步项目进度、成本支出等数据，消除“数据孤岛”，提升管理效率。其次，优化系统核心功能：提升系统编制、监控、分析、评价四大核心功能：编制模块支持多种方法协同与多人协同编制；监控模块实现实时数据采集与智能预警；分析模块支持偏差分析、趋势分析、战略匹配度分析；评价模块支持绩效指标录入、自动计分与结果输出，为战略导向型预算管理提供技术保障。
      （五）打造复合型人才，夯实预算管理基础
      一是构建跨领域培训体系，强化核心能力。城发集团应针对财务出身的预算管理人员，定期开展战略管理、项目全流程管控、绩效评价等专题培训，邀请行业专家、高校学者授课，结合集团项目案例拆解实操要点，鼓励考取PMP、管理会计等资格证书，提升战略适配能力。针对业务部门人员，开展预算编制规范、执行管控、偏差分析等实操培训，通过模拟编制、案例警示等方式，扭转认知偏差，明确各岗位预算职责。二是建立双向协同机制，夯实编制基础。城发集团应推行“财务 + 业务”结对模式，预算管理人员下沉业务部门对接需求，业务骨干参与预算编制研讨，确保预算方案贴合业务实际、锚定集团战略。明确业务部门预算编制主体责任，设置编制校验节点，由财务部门联合战略部门审核把关，提升编制质量。三是完善长效培育机制，强化能力保障。城发集团应搭建预算管理交流平台，定期组织跨部门经验分享会，促进财务与业务人员双向学习。将预算管理能力纳入员工绩效考核，对表现优秀者予以激励，倒逼主动提升，形成“培训－实操－考核－提升”的闭环体系，筑牢预算管理基础。
五、结语
      全面预算管理是城发集团内部管理的核心工具，其体系优化是战略落地、效益提升、风险防控的关键所在。然而，城发集团因地域差异、业务结构差异显著，具体优化对策落地需结合集团实际灵活调整。未来的研究可进一步聚焦数字化转型背景下，城发集团全面预算管理的智能化优化，探索大数据、人工智能等技术在预算管理中的应用，以提升全面预算管理的精准性与效率。
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