城发集团基建项目全生命周期成本管控体系的构建

王帅帅

      【摘要】 城市发展集团作为城市基建核心主体，其项目具有投资规模大、周期长、主体多、风险复杂等特征，其成本管控水平，直接关乎企业可持续发展，影响公共服务质量。本文立足于全生命周期理论，通过系统梳理基建项目决策、设计、施工、运维全周期的成本管控痛点，深入剖析问题根源，构建覆盖全周期、权责清晰、协同高效的成本管控体系，旨在提升城市发展集团成本管控效能。
      【关键词】城市发展集团；基建项目；全生命周期成本管理；成本管控体系；闭环管理
引言
      城市发展集团（下文简称“城发集团”）作为政府主导的国有资本投资运营主体，肩负城市道路、桥梁、轨道交通、供水供电、生态环保等核心基建项目的投资、建设与运营重任，其经营状况与城市发展质量休戚相关。然而，当前城发集团基建项目“重建设、轻管控”，前期决策阶段成本估算偏差较大，设计阶段成本控制缺失，施工阶段变更签证频繁，运维阶段成本投入失控，导致项目实际投资远超概算。在此背景下，构建科学完善的成本管控体系，以全生命周期成本管理理念贯穿基建项目各阶段，成为城发集团破解成本管控难题的必然选择。
一、全生命周期成本管理理论
      全生命周期成本管理理论（LCCM）起源于 20 世纪 60 年代的美国，其核心是将成本管理贯穿项目规划、设计、施工、运营、维护及报废全周期，追求总成本最小化，而非单一阶段成本最低。研究表明，项目前期决策与设计阶段对全生命周期成本的影响占比超 75%，早期管控至关重要。传统模式仅聚焦施工阶段，易造成“重建设轻运维”、后期成本失控。LCCM 能推动城发集团从策划之初统筹建设与运维成本，避免后期投入失控，实现总成本最优。
二、城发集团基建项目成本管控的现实梗阻——基于全生命周期视角
      为精准识别问题，本文选取 A 市城发集团（主营道路桥梁）、B 市城投集团（主营轨道交通）、C 市城投集团（主营生态环保基建）为调研对象，分析 2020—2024 年15 个典型基建项目。基于全生命周期视角，核心问题如下：
      （一）决策阶段：估算失准，可研流于形式
      决策阶段是成本管控源头，但 3 家集团普遍存在可行性研究报告质量低、论证不足的问题。部分项目为加快审批，省略市场调研与技术分析，致使成本估算失真。例如，A集团某主干道项目可行性估算 8.5 亿元，初步设计概算达10.2 亿元，偏差率 20%。多数项目依赖传统定额估算，未纳入材料价格波动、政策调整等风险因素。同时，决策机制不健全，“重速度、轻效益”倾向突出，46.7% 的项目决策阶段成本估算偏差率超 15%，埋下了成本失控隐患。
      （二）设计阶段：管控缺失，变更频发
      设计阶段决定项目 70% 以上成本，但管控环节薄弱。问题主要包括：设计单位选择缺乏竞争机制，多采用邀请招标；设计人员重技术轻经济，忽视方案经济性。例如，B集团某轨道交通项目采用高成本新型材料，价值工程分析显示，改用传统材料可降本 12%。同时，企业设计深度不足导致施工阶段变更屡见不鲜。调研项目中，设计变更成本占总投资比例平均达 8.3%，某生态治理项目因设计缺陷，变更成本占比高达 15.6%。
      （三）施工阶段：管控乏力，浪费突出
      施工阶段成本消耗最大，但现场管理混乱不堪。例如，C市城投集团某污水处理项目钢材损耗率达 8%，远超行业平均 3%—5%；变更签证管理不规范，32% 的变更未履行审批流程，“先施工后签证”“价格不合理”等问题常见。材料采购缺乏计划性，就会导致采购价高、库存积压，最终工期延误频发，如 A 集团某桥梁项目因组织不合理延误 3 个月，增支 2300 万元，额外产生人工、机械费用。
      （四）运维阶段：管控缺位，效益低下
      “重建设、轻运维”现象普遍，城发集团运维成本管控严重缺位。运维预算编制脱离实际，缺乏科学依据；管理模式落后，依赖人工运维，效率低下；资产管理制度不健全，设备老化加速。例如，B 集团某轨道交通线路运营5年后，因运维不到位导致设备故障频发，年均维修成本较初期增加 40%。同时，建设阶段为降本选用低质材料，显著推高后续运维成本，全生命周期总成本被大幅放大。
三、城发集团基建项目成本管控问题的根源
      （一）管控理念滞后，全周期意识淡薄
      多数城发集团仍秉持传统成本管控理念，核心精力聚焦施工阶段，忽视决策、设计、运维等关键环节，全生命周期成本管理意识匮乏，部分管理层将成本管控单一归责于财务部门，未构建全员参与、全方位管控的协同理念。同时，因承担公益性项目，存在“重公益、轻效益”倾向，城发集团对成本管控重视不足，直接制约管控工作推进。
      （二）管控体系不健全，流程衔接不畅
      多数城发集团尚未建立覆盖全生命周期的成本管控体系，制度与流程存在明显短板。一是权责划分不清，部门间权责交叉或真空，问题出现时推诿扯皮；二是流程缺乏标准化指引，管控工作无序开展；三是各阶段衔接不畅，决策与设计、施工与运维等环节信息传递滞后、协同机制缺失，前期管控成果无法指导后续工作，后续成本问题也难以反馈优化。
      （三）管控方法陈旧，信息化水平低
      城发集团现有成本管控方法与技术难以适配新形势需求。其一，成本估算与预算编制仍依赖定额法、指标法等传统方式，未充分运用 BIM 技术、大数据等先进手段，准确性与效率双低；其二，信息化建设滞后，未建立统一管控信息平台，部门间成本数据无法实时共享，决策缺乏精准数据支撑；其三，缺乏有效的成本分析与预警机制，无法及时发现并纠正成本偏差，成本失控风险加剧。      （四）考核激励缺位，管控动力不足
      考核激励机制缺失是管控乏力的重要原因。多数城发集团未建立完善体系：一是考核指标设置失衡，侧重项目进度、质量等维度，成本管控权重偏低甚至未纳入考核；二是考核方式单一，以事后考核为主，缺乏事前规划与事中控制考核，问题难以及时处置；三是激励奖惩缺位，对管控优秀者无有效奖励，对成本超支责任人无有力惩处，员工管控积极性与动力不足。
      （五）外部环境复杂，管控难度加大
      城发集团基建项目建设周期长，易受外部环境显著影响。一是建材价格波动剧烈，钢材、水泥等核心材料价格受市场供求、政策调整、国际形势等因素影响大幅波动，成本难以掌控；二是政策法规不断更新，土地、环保、税收等领域政策调整可能直接增加项目成本；三是地质条件复杂，部分项目建设地点地质情况特殊，加剧施工难度、延误工期，推高成本；四是突发公共事件冲击，如疫情导致停工停产、供应链中断，同时增加成本与工期风险。
四、城发集团基建项目全生命周期成本管控体系的构建
      （一）决策阶段：精准估算，科学决策
      决策阶段是成本管控源头，城发集团需强化可行性研究与成本估算的科学性、准确性。一是健全可行性研究机制，建立报告质量评审制度，引入第三方专业机构协同参与，深入分析项目建设规模、标准、市场需求、技术可行性及成本构成，确保报告真实准确、全面可靠；二是优化成本估算方法，结合项目特点，综合运用定额法、指标法、参数估算法等，充分考虑材料价格波动、政策调整、地质变化等不确定因素，建立动态调整机制，提升估算准确性；三是完善决策审批机制，建立“集体决策、科学论证、责任追溯”机制，将成本估算结果作为决策重要依据，对偏差较大项目重新论证，避免盲目上马。同时，城发集团还应明确各部门权责，建立责任追究制度，确保决策科学合理。
      （二）设计阶段：优化方案，控制源头
      设计阶段是成本控制关键，城发集团需通过优化方案、强化经济性论证，从源头控本。一是完善设计单位选择机制，采用公开招标引入竞争，将方案经济性作为重要评审指标，在合同中明确成本控制责任，对优化方案降本者给予奖励，对设计失误增本者予以处罚；二是推行限额设计，在设计任务书中明确投资限额，要求设计单位在限额内开展工作，建立考核机制，对突破限额的方案严格审核，分析原因并优化；三是强化方案经济性论证，引入价值工程理念，对设计方案进行技术经济分析，在保证质量与功能的前提下，优化建筑结构、材料选型、施工工艺，选择性价比最优方案；四是提高设计深度，加强设计审核，建立内部审核与外部评审相结合的制度，确保方案完整准确，减少施工阶段变更。同时，城发集团还应建立设计变更管理制度，明确审批流程、权限与责任，严格控制变更增加成本。
      （三）施工阶段：动态管控，严控偏差
      施工阶段是成本消耗主要阶段，城发集团需通过动态管控、规范流程，确保成本控制在预算范围内。一是建立动态监控机制，依托信息化平台，实时监控成本消耗，对比实际成本与预算偏差，及时分析原因、采取纠偏措施；二是规范变更签证管理，建立“先审批、后施工”制度，明确申请、审核、审批流程与权限，加强变更内容真实性、合理性、经济性审核，建立台账动态跟踪分析成本；三是加强材料管理，建立科学采购计划与库存管理制度，通过集中采购、公开招标降低采购价格，减少库存积压与浪费，严格控制材料损耗率，确保合理使用；四是优化施工组织设计，合理安排进度，避免工期延误增本，加强现场管理，提高人工效率，合理调配机械设备，降低租赁费用，强化质量管控，避免返工成本；五是强化合同管理，严格按合同支付工程款，监督施工单位履约，对因施工单位原因导致的增本、延误，按合同约定索赔。
      （四）运维阶段：统筹规划，降低成本
      运维阶段需树立“建设与运维协同”理念，城发集团应通过科学规划、优化管理，降低运维成本。一是将运维成本纳入全生命周期成本考量，在决策与设计阶段充分考虑运维因素，选择运维成本较低的材料设备，优化设计方案。例如，道路建设选择耐久性强、维护成本低的路面材料；二是完善运维预算编制制度，采用零基预算、滚动预算等先进方法，结合实际需求科学编制预算，确保合理准确；三是优化运维管理模式，引入物联网、大数据、人工智能等智能化技术，提高运维效率、降低成本。例如，对供水供电管网采用物联网技术实时监测，及时处置故障，减少维修成本；四是健全资产管理制度，加强基建项目建成后资产的管理与维护，定期盘点、检修、保养，延长资产使用寿命，降低维修成本，建立资产全生命周期管理台账，全程跟踪购置、使用、维修、报废情况；五是加强运维成本分析评价，定期分析消耗情况，对比实际成本与预算偏差，总结经验教训，优化管控措施。
五、结语
      总之，城发集团基建项目的成本管控问题是多因素交织作用的结果，单靠单一阶段、单个部门管控，难以从根本上破解难题。城发集团应构建基建项目全生命周期成本管控体系，将成本管控贯穿项目决策、设计、施工、运维全过程，通过各阶段协同管控、完善保障机制，有效提升管控效能，实现基建项目全生命周期总成本最优。未来的研究可进一步扩大调研范围，深入研究公益性项目、经营性项目等不同类型基建项目成本管控的差异，细化信息化技术应用方案，提升体系可操作性与针对性。
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