法治化营商环境赋能区域经济高质量发展路径研究
基金项目：新疆普通高校教改项目《新文科视域下“人工智能 + 法学”复合型人才培养模式创新研究》（项目编号：XJGXJGPTB-2025102）阶段性成果2025 年度自治区教育科学规划重点课题“新疆教育强区战略实施的法治保障研究”（HEK2025016）部分成果。

张思捷    马幸荣

      【摘要】为服务全国统一大市场建设与“放管服”改革深化的目标，针对当前优化营商环境工作中如何将“法治是最好的营商环境”理念转化为稳定、可预期制度的核心问题，本研究旨在系统探索法治环境赋能区域经济高质量发展的具体路径。通过剖析国家《优化营商环境条例》等最新法规与地方实践案例，分析法治在规范涉企执法、强化产权保护、优化政务服务等方面的作用机制。研究期望厘清法治赋能的关键环节，为各地构建稳定、公平、透明的营商环境提供可操作的法治方案参考，最终助力经济实现质的有效提升和量的合理增长。
      【关键词】法治化营商环境；区域经济；高质量发展
引言
      区域经济的高质量发展，正日益依赖于一套稳定、公平、透明且可预期的规则体系，而非法外施恩或短期的政策优惠。这种发展模式的深刻转变的核心动力源于法治。法治化营商环境超越了传统意义上对市场秩序的简单维护，它通过一套系统性的法律要素与制度供给，将法治的确定性转化为经济发展的内生动力，为区域竞争构筑起新的、更可持续的制度优势。
一、法治化营商环境赋能区域经济高质量发展的内涵界定
      （一）法治化营商环境的核心法律要素构成
      构成法治化营商环境的基础是一系列相互支撑、具体可感的法律制度，它们共同为企业经营划定了清晰的轨道与边界。
      保障市场准入的公平性的核心法律原则是“非禁即入”。这并非一句空泛的口号，而是通过《市场准入负面清单》等制度刚性落实的。清单之外，各种所有制经济依法平等进入，政府不得另设门槛。实践中，一些地方出现的“玻璃门”“旋转门”等现象，正是对这一核心要素的背离。而近年来各地清理废除妨碍统一市场和公平竞争规定的努力，则是在重塑这一法治基石。
      公平竞争审查制度构成了维护市场竞争秩序的支柱。这项制度要求各级政府及部门在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，必须进行自我审查，防止出台排除、限制竞争的内容。其价值在于从事前环节杜绝了通过地方保护、指定交易、差别化补贴等方式扭曲竞争的可能，确保了“权利平等、机会平等、规则平等”从法律层面得到落实。
      规范文明的执法与司法是法治从文本走向实践的关键环节。这要求执法行为严格运行在法定权限和程序轨道上，最大限度压缩自由裁量权的模糊空间。实践中，“综合查一次”联合执法、对涉企案件采取“活封”“活扣”等措施，都是在探索如何在执行法律的同时，最大限度减少对企业正常经营的干扰。
      （二）区域经济高质量发展的法治需求与制度供给
      区域经济追求创新驱动、绿色协调的高质量发展，对法治环境提出了更高层次、更具针对性的需求，而制度供给也正在从普适性规则向精准化、前瞻性框架演进。
      高质量发展首先要求破除要素自由流动的壁垒，呼唤统一的规则体系。地方保护、市场分割等隐性壁垒是阻碍全国统一大市场建设的顽疾。对此，国家的回应是纵深推进“统一市场制度”建设。其目标正在于消除规则差异导致的“制度性交易成本”，一些地方建立跨区域“合规互认”机制的尝试，正是为了打破行政区划带来的规则壁垒，让企业在更大范围内享有稳定、一致的规则预期。
      创新作为高质量发展的核心动力，亟须法律在规范与激励之间取得平衡。对于人工智能、大数据、平台经济等新兴领域，传统法律存在大量空白和模糊地带。简单的禁止或放任都不可取，制度供给的方向是“包容审慎监管”。这意味着对新技术、新产业、新业态设置一定的“观察期”，在守住安全底线的前提下，更多采取行政指导、合规承诺等柔性方式，为其发展留足空间。
      （三）法治赋能经济高质量发展的内在作用机理
      法治对经济高质量发展的赋能，并非法律与经济活动的简单相加，而是通过一套精密的作用机理，将法律的确定性、公正性等价值，转化为降低风险、激励行为和优化资源配置的具体经济成效。
      其根本机理在于稳定预期，从而降低制度性交易成本。法治通过公开、透明、非歧视的规则，大幅减少了市场主体因政策不透明、政府行为不可测而不得不付出的信息搜寻、谈判协商乃至防范风险的额外成本。当企业确信产权会受到平等保护，合同能被公正执行，其投资意愿和长期规划的能力便会显著增强。这正是“法治是最好的营商环境”这一论断的经济学内核——它是最具性价比的“公共产品”。      法治的赋能形成一个正向循环：良好的法治环境吸引优质要素集聚→要素在清晰规则下高效配置并激发创新→创新成果推动产业升级与经济增长→更高水平的经济活动又对法治提出新要求、提供新经验→推动法律制度进一步优化。区域间的竞争，越来越体现为率先构建并进入这一良性循环。那些能够以法治化为引领，系统性优化营商环境的地区，将在高质量发展的新征程中赢得持久的制度红利和竞争优势。
二、法治化营商环境赋能区域经济的主要困境
      （一）制度性交易成本中的法规冲突与隐性壁垒
      企业实际运营中仍面临诸多制度性障碍，这些障碍常隐藏于庞杂的地方性法规和规范性文件之间。2023 年全国范围内清理出两千余件需要修改或废止的法规文件，直观反映出法律体系内部协调的迫切需求。地方保护主义常以技术标准、资质认证等合法形式复归。
      政策执行中的附加条件构成另一种隐性壁垒。“证照分离”改革后，开办网吧理论上实行告知承诺制，但部分地区仍以消防安全等非许可事项作为办理营业执照的前置要求，形成事实上的审批循环。法规体系内部的时序错位同样抬高了合规成本，企业进行跨境数据流动时需同时满足《中华人民共和国数据安全法》的安全评估与贸易便利化要求，这种多头管理对中小企业造成沉重负担。
      （二）涉企执法司法活动的规范性与可预期性不足
      执法环节的自由裁量若缺乏有效约束，将直接削弱市场主体对法治环境的稳定预期。尽管行政执法“三项制度”要求全过程留痕，实践中选择性执法仍未根除。涉企刑事司法中经济纠纷与刑事犯罪的界限模糊问题值得关注。最高人民法院虽要求严格区分二者，但地方实践中“以刑代民”现象仍有发生。例如，一起案件中，民营企业间合同纠纷被一方所在地公安机关以涉嫌合同诈骗罪立案，导致企业经营中断。案件最终被检察机关不起诉，但企业已遭受重大损失。行政检查频次缺乏统筹同样干扰企业正常经营，华北地区一家制造企业 2023 年接受各类检查超过二十次，其中近半数为临时通知。部分地区试行的“综合查一次”改革效果良好，但推广速度未达预期。
      （三）新兴领域法律规制的滞后性与空白问题
      数字经济的快速增长与法律制度的渐进完善之间存在明显时差。生成式人工智能服务爆发性增长后，数据版权、内容权属、责任承担等法律问题接踵而至。监管部门虽及时出台《生成式人工智能服务管理暂行办法》，但作为部门规章其法律位阶有限。
      平台经济反垄断规制的复杂性超出传统法律框架预设。大型平台企业兼具市场参与者、规则制定者多重角色，对传统竞争法理论提出挑战。2021 年《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》具有里程碑意义，但“二选一”行为认定中相关市场界定、数据垄断是否构成滥用市场支配地位等问题，法律判断尚未形成清晰共识。
      数据要素市场化配置面临产权界定难题。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出建立数据产权制度体系，但数据非排他性、可复制性特征使得所有权、使用权、收益权的分离设计异常复杂。
三、完善法治化营商环境的赋能路径构建
      （一）基于全国统一大市场建设的法规政策清理与协同
      消除制度性交易成本的根本在于建立全国统一的市场规则体系，这要求从零散的法规修补转向系统性的制度整合。2022 年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出相关要求，为这项系统性工程提供了顶层政策指引。法规清理工作的核心是建立动态评估与退出机制，使之成为常态而非一次性运动。
      针对以技术标准、环保要求等合法形式伪装的地方保护主义，需要强化法律审查的穿透力。可以在《中华人民共和国反垄断法》实施细则中增设专门识别指南，对各类隐蔽的排除限制竞争行为进行类型化列举。同时借鉴国际经验，建立对地方政府补贴和优惠政策的事前竞争影响评估机制，此类政策出台前应由独立机构进行审查。
      （二）涉企执法司法活动的规范化与透明化改革
      执法司法活动可预期性的提升，依赖于对自由裁量权的精细化约束和程序透明度的实质性增强。这不仅仅是技术层面的改进，更涉及从管理本位向权利保障本位的深刻理念转变。
      行政裁量基准的公开与细化应当成为强制性法律义务。《中华人民共和国行政处罚法》相关条款中“可以制定裁量基准”的表述，削弱了制度的刚性约束力。未来修法应考虑将“应当制定并公开裁量基准”明确为行政机关的法定义务。涉企刑事司法的边界需要通过更清晰的程序来保障。最高人民法院推动的“涉企经济犯罪案件立案审查听证制度”试点值得关注，对于是否将民事纠纷作为刑事案件立案，引入了第三方听证程序。公安机关立案前应当听取行业专家、律师代表的专业意见，这种程序性制约有助于过滤那些明显属于经济纠纷的案件。
      （三）新业态包容审慎监管法律框架的完善
      新兴领域的法律规制需要在鼓励创新与防范风险之间找到动态平衡。包容审慎监管作为一项监管哲学，必须通过具体的制度设计才能落地生根。
      监管沙盒机制的法治化升级是当前的紧迫任务。目前各地的沙盒试验多依据监管部门的临时授权，缺乏稳定的法律地位。在相关经济立法中明确监管沙盒的法律属性，为其设置统一的准入条件、测试期限和评估标准。北京在人工智能产业采取的“创新试点”做法提供了有益经验。对符合条件的 AI 企业给予一定期限的数据使用豁免，允许其在可控范围内测试新产品。
      平台经济反垄断规制需要更专业的分析工具。传统相关市场界定方法在平台经济中面临适用困境，可以考虑引入多维度评估体系作为补充。该方法不只关注价格和市场份额，而是综合评估平台服务质量、用户粘性、数据控制力等多个指标。在相关案例中，执法机构已经尝试超越传统的市场占有率分析，深入考察平台对商户的实际控制能力。数据产权制度的构建需要采取分类分层的实用主义路径。对于公共数据，可以借鉴“授权运营”模式；对于企业数据，重点在于确认其财产属性；对于个人数据则强化知情同意框架下的使用权流转机制。
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