公平竞争审查与反行政垄断执法的衔接困境与完善路径

公平竞争审查与反行政垄断执法的衔接困境与完善路径 基金项目：2022 年度伊犁师范大学提升学科综合实力专项一般项目“中华优秀传统法律文化‘大一统思想’阐释”（编号：22XKSY11） 陈新应，窦星宇，岳书光，费凯学 作者简介： 陈新应（2000-），甘肃陇南人，女，汉族，伊犁师范大学在读硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学 窦星宇（2000-），陕西榆林人，男，汉族，伊犁师范大学在读硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学 岳书光（1972-），山东济宁人，男，汉族，伊犁师范大学法学院教授、法学博士、党委委员、硕士研究生导师，研究方向：宪法学与行政法学　 费凯学（1988—），男，汉族，甘肃张掖人，伊犁师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：法理学、法律方法、法律人工智能     【摘要】“事前审防患，事后查纠偏”。公平竞争审查与反行政垄断执法，是规制我国行政性限制竞争行为的两项重要制度。随着相关条例和规定的施行和修订，二者在行政垄断治理中的定位更加明确。但实践中，两项制度衔接存在操作障碍，如对象交叉时程序适用不明、线索移送与信息反馈不畅等。因此，需精准找出问题并解决。本文梳理二者运行逻辑，剖析衔接困境，从程序规则、双向移送、整改复审联动等方面提出建议，以实现反垄断执法常抓不懈。     【关键词】公平竞争审查；反行政垄断执法；行政垄断；统一大市场     一、问题的提出     党的二十大报告提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。与之呼应，《中华人民共和国反垄断法》《公平竞争审查条例》以及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》等规范相继出台并不断完善，使我国逐步形成了以公平竞争审查为前端控制、以反行政垄断执法为后端纠偏的制度安排。相关制度的持续完善，说明行政垄断治理已经不再停留于原则性倡导，而是在向程序化、规范化的方向推进。基于此，本文拟围绕公平竞争审查与反行政垄断执法的运行逻辑、现实困境及改进路径展开分析。     二、公平竞争审查与反行政垄断执法的运行逻辑     （一）公平竞争审查与反行政垄断执法的制度关系     公平竞争审查与反行政垄断执法虽然分别作用于不同阶段，但二者所要解决的其实是同一类问题，即防止公权力不当地介入市场竞争。公平竞争审查更强调在政策形成阶段提前识别和排除限制竞争因素，反行政垄断执法则更侧重于在问题已经出现后依法进行调查和纠正。（详见表1）     进一步看，公平竞争审查关注的是“政策措施能否出台”，反行政垄断执法关注“已经实施后如何纠正”。前者属于前端控制，后者属于后端监督。两种机制各有侧重，也各有局限。如果只强调事后执法而忽视前端审查，往往容易陷入“问题出现后再被动纠正”的局面；如果只强调事前审查而缺乏事后监督，则可能因缺少外部强制纠偏而影响制度实效。因此，在行政垄断治理中，更合理的做法并不是强调其中一项制度的重要性，而是通过明确分工和顺畅衔接，使二者形成相互支撑的关系。     （二）公平竞争审查的前置预防功能     公平竞争审查最突出的特点在于其前置性，即在政策措施形成之前就要求行政机关评估其可能产生的竞争影响。如此将竞争约束提前嵌入政策制定过程，尽量避免带有排除、限制竞争效果的规则进入实施阶段。一言以蔽之，公平竞争审查的核心并不只是“审”，更在于“防”。公平竞争审查也并非简单的文本核验。若仅从政策文本是否直接出现排除性表述来进行形式判断，往往很难识别更加隐蔽的竞争限制效果。     （三）反行政垄断执法的事后纠偏功能     与公平竞争审查相比，反行政垄断执法更注重外部监督与事后纠正。依据《中华人民共和国反垄断法》及相关规范，市场监管部门对行政机关等滥用权力排除、限制竞争的行为，有调查、核实、认定和督促整改等职责。随着规则细化，其在行为识别、程序设置等方面可操作性增强。     反行政垄断执法价值在于纠正具体问题，对已造成现实竞争损害的行政行为，内部修正难恢复秩序，需外部监督程序纠偏，是治理行政垄断不可或缺的一环。且其功能不止于个案处理，典型案件能向行政机关传递明确规范信号，促其在后续工作中重视竞争约束。     三、公平竞争审查与反行政垄断执法的衔接困境     （一）调整对象重叠与程序衔接不清     从制度表述看，公平竞争审查针对政策措施，反行政垄断执法针对滥用行政权力排除限制竞争的行为，二者看似分工明确。但实践中，这一区分并不明晰。很多行政垄断行为并非孤立执法动作，而是通过规范性文件等形式呈现，政策措施常是行政垄断行为的重要载体。     所以，同一事项常同时处于两项制度观察范围。如地方产业扶持政策，既需公平竞争审查，也可能因排斥外地经营者而进入反行政垄断执法视野。若缺乏明确程序规则，易出现两种偏差：一是过度依赖内部调整，将本应执法的问题长期搁置在审查协调中；二是未做必要区分，直接以执法调查取代前端审查。这都不利于制度稳定运行。     （二）线索移送与信息反馈机制不顺畅     从制度逻辑上看，公平竞争审查发现的重大竞争风险，本应成为反行政垄断执法的重要线索来源；反行政垄断执法在办案中识别出的共性问题，也应及时反馈到公平竞争审查中，用于修正审查重点和审查标准。但在现实中，这种双向互动机制尚未真正建立起来。公平竞争审查主要由政策制定机关自行组织实施，虽然有利于提高行政效率，却也难以完全回避“自己审查自己”的局限。特别是在涉及地方保护、招商引资优惠或者重点产业扶持的事项上，政策制定机关往往同时承担发展目标与竞争约束的双重任务，审查结论容易受到政策偏好的影响。     而公平竞争审查流于形式的现象并不鲜见。有的地方对涉企政策仅进行模板化审查，缺乏实质性的竞争影响分析；还有的政策“先出台、后补审”，使审查程序沦为事后背书工具。这些问题直接削弱了公平竞争审查作为前端防线的作用，也使后续反行政垄断执法缺乏可靠的基础材料和责任线索。     （三）个案整改与制度修复之间衔接不足     反行政垄断执法的一个重要特点，是通过责令整改或者提出处理建议来纠正具体问题。近年来相关规则对整改反馈、跟踪督办和约谈机制作了进一步细化，这对于提升执法实效无疑具有积极意义。但从治理效果看，当前的整改仍较多停留在个案层面，尚未充分带动制度层面的复盘和修复。     实践中，一些行政垄断案件在查处后，相关机关会撤销文件、停止做法或者调整个别措施，这当然是必要的。但问题在于，个案背后往往反映的是更深层的制度逻辑，例如长期存在的地方保护倾向、部门管理惯性以及审查标准模糊等。如果整改仅限于“纠正这一个文件”或者“停止这一次做法”，而没有进一步回到政策形成机制中去审视同类规则，就很容易出现问题反复发生的局面。由此可见，当前公平竞争审查与反行政垄断执法之间的衔接，仍更多表现为问题出现之后的被动应对，而缺乏由个案治理延伸至制度修复的稳定机制。     四、完善公平竞争审查与反行政垄断执法衔接的路径     （一）明确程序适用规则，形成分层分类的介入顺序     要改善公平竞争审查与反行政垄断执法之间的衔接状况，首先需要在制度层面进一步明确两项制度在对象重叠情形下的适用顺序和分工方式。总体上，应当确立“审查优先、执法兜底”的基本思路。只有在政策已经实施并造成现实竞争损害，或者政策制定机关拒绝修正、社会反映强烈、竞争风险明显时，才由市场监管部门及时启动反行政垄断执法程序。     此外，还应根据事项所处阶段和影响程度建立分层分类的处置机制。对于尚未出台的政策措施，应以修改、删除、暂缓出台为主要处理方式；对于已经出台但尚未实施、竞争影响尚可控制的政策措施，可以优先通过复审、重新论证等方式进行调整；对于已经实施并造成明显排除、限制竞争后果的，则不能再停留于内部修正，而应依法进入反行政垄断执法程序。通过明确不同情形下的介入逻辑，才能减少制度适用中的随意性，也能使两项制度在对象重叠的情形下形成更为稳定的衔接方式。     （二）建立双向线索移送与信息共享机制     公平竞争审查与反行政垄断执法之间的联动，不能只停留在原则性要求上，而应当通过程序化的移送和反馈机制加以落实。对于公平竞争审查中发现的重大疑难问题、社会反映集中的限制竞争措施以及政策制定机关坚持保留争议内容的情形，应建立相对明确的移送规则，及时将相关材料提交市场监管部门研判是否需要启动调查。反过来，市场监管部门在办理行政垄断案件过程中，也应当将发现的典型问题类型、重点行业风险和共性制度缺陷，及时反馈到公平竞争审查协调机制中。只有当执法经验能够转化为审查标准和风险提示时，公平竞争审查才可能真正吸收实践教训。     （三）推动个案整改与制度复审联动     要避免行政垄断治理停留在“处理一个案件、解决一个问题”的层面，就必须推动反行政垄断执法查处结果与公平竞争审查制度复盘之间建立更加稳定的连接机制。对于已经查处的行政垄断案件，不应仅要求相关机关撤销文件或者停止行为，还应当视情况启动同领域、同类型政策措施的重新审查，对是否存在制度性根源进行系统评估。换言之，整改之后还应有“复审”环节。通过这一安排，反行政垄断执法就不再只是单纯的个案纠偏工具，而可以成为触发制度清理和规则更新的重要契机。     此外，对于重大涉企政策和高风险领域政策措施，可以探索多部门联合审查、专家辅助评估和第三方论证等方式，减少单纯依赖制定机关自我判断所带来的局限。对审查文书也应当强化理由说明和过程留痕要求，使审查结论不仅“有结果”，而且“有依据”。     五、结语     在全国统一大市场建设持续推进的背景下，行政垄断治理已经不能只依赖单一制度分别运作，而需要更加重视不同制度之间的协调与配合。未来，应当在现有规范基础上进一步明确公平竞争审查与反行政垄断执法的适用边界和衔接顺序，健全线索移送与信息反馈机制，并推动个案整改与制度复审相结合。这样既有助于提升公平竞争审查的前端约束效果，也有助于增强反行政垄断执法的纠偏功能，从而提高行政垄断治理的整体实效。 参考文献 [1] 王先林. 构建全国统一大市场背景下公平竞争审查的刚性约束与正向激励[J]. 法学家,2025(3):1-13. [2] 白让让. 行政垄断的特征事实、规制效能与统一大市场建设——基于执法案例的经验证据[J]. 人文杂志,2022(11):119-129. [3] 王晓晔. 关于公平竞争审查制度的若干思考[J]. 经济法论丛,2017(1):75-90. [4] 焦海涛. 公平竞争审查制度的实施激励[J]. 河北法学,2019,37(10):107-121. [5] 李青, 方艳. 破除行政性垄断的难点与关键——制止滥用行政权力排除、限制竞争研讨会综述[J]. 中国经贸导刊,2022(9):49-51. [6] 杨莉萍, 林逸玲. 全国统一大市场视域下反垄断执法与公平竞争审查制度的衔接机制探究[J]. 北京邮电大学学报( 社会科学版),2023, 25(3): 56-61. [7] 周晨, 方翔. 优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建[J]. 深圳社会科学,2021,4(1):129-139.