政策赋能下低空经济培育城市商业新动能的机制研究
课题：2025 年河南省政府决策研究招标课题，河南打造低空经济发展示范区研究 课题编号：2025JC046

彭丽雅

      【摘要】消费升级与数字经济发展下，河南城市商业亟须新动能。低空经济作为国家战略性新兴产业，为商业物流等带来广阔空间。本文基于相关理论，针对河南城市商业与低空经济融合在政策规制、产业衔接、商业模式上的障碍，提出“政策精准引导、产业生态协同、应用场景驱动”的三维协同赋能机制，该机制将从三方面破解壁垒，还提出强化“产学研用”联动等建议，助力河南低空经济全域化商业化。
      【关键词】低空经济；政策赋能；商业新动能；协同机制；河南发展
引言
      2024 年国务院政府工作报告明确提出“积极打造低空经济等新增长引擎”，将低空经济提升至新的战略高度。在此背景下，河南省人民政府办公厅印发《促进全省低空经济高质量发展实施方案（2024—2027 年）》，旨在积极打造低空经济发展示范区，形成全国具有重要影响力的低空经济发展高地，为中国式现代化建设河南实践提供支撑。该方案提出，到 2027 年，建成 20 个左右通用机场及兼具通用航空服务功能的运输机场，低空经济规模达到 500 亿元，并通过推动低空产业融合发展、扩大低空消费与公共服务规模、发展低空物流与短途运输、鼓励多元主体参与等方式，打造多元化特色消费应用场景。
      然而，在推动低空经济与城市商业深度融合的过程中，仍面临三重现实困境：一是政策法规与空域管理体系尚不完善，制约了规模化运营；二是产业链上下游协同不足，技术研发与市场需求存在脱节；三是可持续的商业模式仍在探索，成本控制与市场接受度有待突破。因此，如何通过政策赋能破解发展瓶颈，构建长效协同机制，已成为当前一项紧要课题。
一、低空经济赋能城市商业的现状与挑战
      （一）发展现状与商业潜力
      低空经济是以低空飞行活动为核心，辐射带动相关产业融合的综合性经济形态。如今，我国低空经济已从探索期迈入快速发展期，呈现出巨大的发展前景，预计到2030 年市场规模将达到 2 万亿，增长的主要原因在于技术不断发展进步和应用场景不断拓展。
      从现有情况看，商业领域的应用初具规模。一方面，无人机物流重构了零售业和电商行业的派送场景。基于城市低空网络化打造快速精准、方便快捷的末端配送方式，大幅缩短了交付时间，减少了对地面交通的依赖。上海、深圳等地已开始常态化开展无人机外送、快递配送工作。另一方面，至 2024 年底，美团无人机已经在上述城市累计完成真实订单超过 25 万单，在提升商业效率的同时，也给消费者带来了全新的消费体验，释放出了较大的商业价值。
      （二）城市商业转型升级的内在需求
      在数字经济和消费升级的驱动下，城市商业正处于加速演变过程中，在此过程中，催生了商业体系对低空经济的三重结构性需求：一是对极致时效的需求，例如生鲜、高端消费品的“分钟级”配送，需要突破地面交通束缚，低空物流正好可以解决；二是对创新体验的需求，例如低空文旅、无人机灯光秀等场景化应用能将商业空间延伸至空中，成为塑造城市独特消费名片的有效抓手；三是对运营增效的需求，用无人机完成仓库盘点、安防巡检等运营管理场景，能有效提升商超系统的自动化、智能化能力，加强商业管理精细度的同时降低管理成本。
      （三）融合发展的现实瓶颈
      尽管低空经济和城市商业互融的发展前景广阔，但要实现真正意义上的深度融合发展仍面临多重瓶颈。
      政策上，国家已经确定了低空经济的战略定位，但是配套实施尚不到位；空域管理的分类划设及审批流程不够清晰，影响了常态化运营；空域使用分类化、常态化难以为继，与安全标准、权责划分和数据安全保障相关的法律法规较为欠缺，增加了企业面临的合法性难题。
      在产业上，产业链条长且环节多，但协同机制不健全，导致技术研发与市场需求脱节。在一定程度上阻碍了部分成本高或与特定场景匹配度不高的先进技术的落地应用，加之数据壁垒、平台分割，缺乏统一的数据标准、通用共享平台，降低了网络效应以及规模经济的形成空间。
      在应用上，大部分应用仍在试点阶段，未形成稳定的应用范围，可持续盈利模式也尚不清晰。高额的设备投入和运营成本加上有限的用户购买力，使得企业难以达到短期盈利目的；此外，作为支撑规模化运营的必备基础设施，充电场所需的关键设施、充电桩数量严重不足等问题也成为困扰服务网络铺设能力提升的一大障碍。
二、政策赋能低空经济的作用机制
      （一）理论基础
      政策赋能的理论是以三大理论为基础：一是制度创新理论。政策赋能打造空域管理机制创新、行政审批流程简化，开辟低空经济新“游戏规则”，发挥降本增效功效，使低空经济获得合法性及确定性。二是产业协同理论。对于产业相关企业，可通过政策补贴、产业联盟等形式，将不同的企业带到产业链的不同端口，催生出一批风险共担、利益共享的创新联合体，加速技术创新和市场应用进程。三是新质生产力理论。该理论指出，应支持颠覆性技术研发与产业更替，依托政策资源优势支持低空经济成为以全要素生产率提高为主导的新质生产力载体，为城市商业动能领域注入活力。  
      （二）赋能维度
      政策赋能主要从三个方面推进：
      1. 规划引领维度发挥战略性指导作用。政府根据产业发展需要和科技发展趋势，安排好产业发展的重点方向与发展目标。例如，深圳从硬件基础设施到应用场景进行了系统规划，明确了大数据中心的发展路径，稳定了市场预期，引导了资本有序进入。
      2. 政策供给维度进行资源的直接配置，采取财税优惠、政府基金等“真金白银”的政策手段，降低企业开展技术研发和市场开拓初期的成本及风险。例如，安徽省在 2024年提出聚焦创新驱动加快实施全省重点项目投资计划，通过财政资金、专项债券等方式给予专项资金支持，总规模超过千亿元。
      3. 在环境营造维度，为营造开放、公平、高效的外部环境，政府推动空域管理体制改革，简化审批流程、释放空域资源潜能，用好“沙盒监管”，实施包容审慎监管，给予企业发展一定的试错空间，确保在最大限度创新的同时坚守安全底线。
      （三）赋能表现
      一是激发市场活力，丰富服务供给。具体表现为：明晰的前景和资源投入为企业带来良好预期，使得专攻技术研发或制造的创业型小企业和依托共享生态的智能机器人独角兽企业纷纷布局，进行有序的市场竞争。截至 2024 年，全国相关注册企业超 6.5 万家，当年新增注册量同比增长47.1%，直接推动了无人机通勤、空中游览等服务的试点与推广；二是加快关键技术创新，降低技术成本。产业引导基金和研发补贴调动了更多的资本用于生产门槛较高的电池、飞控等技术研发。技术进步推动了无人机物流应用由“能用”变成“好用”，有利于促成规模化商业应用，实现成本可控；三是开拓盈利空间，验证商业模式可行性。政府通过承接公共服务采购（如无人机警务巡逻、医疗急救配送等）和培育示范项目，作为前期的“先行用户”。这不仅可以为示范企业带来初始市场和数据，还可以降低其后续市场化推广的风险、减少成本，吸引更多社会资本探索可持续商业模式，实现商业价值。
三、低空经济培育城市商业新动能的路径
      （一）构建三维协同机制
      培育城市商业新动能需要系统构建“政策－产业－应用”三维协同机制。
      在政策层面，要由“碎片化”变为“系统化”，聚焦顶层设计，制定重点地区规划，统一空域运营管理与经营服务标准，扫除跨区域运营障碍，创新政策工具，利用“产业基金＋创新奖励”取代普惠补贴，发挥不同政府部门优势，通过联合办公、联席会议等多种途径建立多部门常态化协调工作机制，打破各部门间的“孤岛”现象。
      在产业层面，由“单点突破”变为“生态共荣”，除了需要重点关注具有国际竞争力的“链主”企业，进一步推动整个产业链条中各个企业的融合与协同外，还需要打造能够聚拢式招引专业化园区和孵化器、实现集聚式发展和垂直化渗透的产业集聚区，针对性培育在飞控、传感器、数据服务等细分领域的专精特新“小巨人”企业，促进大中小企业协同发展；
      在应用方面，由“示范引领”走向“全面渗透”，政府要做“先行者”，继续推动在市政管理、公共安全等领域的规模化应用，积累更多的商业化经验。同时，通过发放消费券、补贴试点项目等方式培育个人消费市场，这类培育计划是基于市场导向的机制，引导相关企业发掘满足市场需求的消费场景，适配新模式。
      （二）强化主体联动
      “产学研用”主体协同联动是打通创新链和产业链的关键举措。可结合先进经验，支持龙头单位牵头组建“创新联合体”，开展基于行业共性的高精度导航、多机协同等商业应用，攻克共性技术难题，采用知识产权入股、按比例销售分成等市场化利益分配模式。设立产学研协同专项基金，保持长期稳定投入，支持各企业单位与高等院校及科研机构共建联合实验室、互派研发人员，将以往的短期项目合作转变为长期战略合作，开展一体化创新。
      （三）完善基础设施
      基础设施落后仍是制约规模化商业应用的主要难题，应将低空基础设施纳入城市整体规划，采用“政府主导、市场参与”的方式推进多渠道投资模式加快建设进度，构建一张涵盖全市高密度低空航路网及配套足够的起降场站和配送中心。例如，合肥规划到 2027 年建成 1000 个无人机起降场，以实现全域覆盖。
      与此同时，必须建立完善的城市级低空飞行信息管理系统，通过应用 5G、大数据、人工智能等技术手段，实现全域飞行信息的实时感知、全域飞行态势的动态掌控、空中飞行秩序的及时优化和飞行动态过程的安全守护，为大规模、高频次商业运营提供有力的支持和服务保障，现阶段 5G-A 网网通感一体化的试点已为城市级的精准化监管提供了可行的技术基础。
四、结语
      本文系统研究了政策赋能下低空经济培育城市商业新动能的内在机制、现实挑战与实现路径。低空经济作为新质生产力的重要组成部分，通过重构物流体系、更新消费场景、提高运营效率等方式，为面临转型升级压力的城市商业提供新动能。
      然而，由于商业化的政策体系不完善、产业链不协同和商业模式不成熟等多重局限，导致低空经济的产业发展难以取得实质性突破。本文从理论层面创新性地提出了“政策－产业－应用”三维协同分析框架，从政策角度解析了对低空经济发展进行规划引领、资源供给以及环境营造等方面的赋能机制。
      未来，低空经济的发展需跳出传统逻辑窠臼，树立生态共荣的发展观。强调强化主体联动、完善基础设施、创新商业模式并形成动态评价和反馈机制，才能将低空经济的潜力优势转化为具有城市商业可持续竞争优势的战略优势，进而不断丰富和完善我国低空经济发展的蓝图，更好地指导我国面向世界打造具有独特优势的低空经济产业生态。
参考文献
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