城市更新项目投融资模式创新

李然

      【摘要】城市更新项目投融资模式创新是破解资金瓶颈、推动城市高质量发展的关键路径。本文以社会资本介入、专项债券发行、城市更新基金建立这三种典型的新模式为研究重点，从政策导向、制度建设、信用保障三个方面提出具体的保障措施，以促进城市更新工作高效开展，推动城市可持续发展战略目标的实现。
      【关键词】城市更新；投融资模式；创新路径；保障措施
引言
      伴随着城镇化进程不断加快，城市更新也由原来的“修修补补”式发展转变为现在的“优化城市功能布局、促进区域经济高质量发展”的发展模式。传统的投融资模式因资金不足、投资周期长等局限，难以满足城市更新的资金需求。由于存在这些问题，因此，创建符合当地实际的城市更新创新融资体系十分重要。构建更加适应性的投融资架构，一方面可以调动社会资本的积极性，另一方面也可以提高资源配置效率，保证各项城市更新任务的完成，实现城市更新的目标。
一、城市更新项目投融资模式创新的理论基础
      （一）公共产品理论
      公共产品理论是探究城市更新投融资机制的重要分析范式。公共产品具有非竞争性和非排他性：非竞争性指个人使用不影响他人同时使用，非排他性指无法阻止未付费者使用。该理论为明确政府与市场的融资边界提供了依据。
      城市更新项目具有准公共物品属性。老旧小区改造改善居民生活环境、提供公共福利，不需要额外缴费，非竞争性强；公共绿化设施建设不能有效地约束使用对象，非排他性明显。典型的公共产品项目，比如城市防洪工程，投融资主要是由政府部门来承担，用财政预算拨款或者专项债券来筹集资金；准公共产品项目，比如历史文化街区修缮，可以采用市场化的方式，在政府的激励下调动市场主体的积极性，提高资源配置效率。
      （二）项目区分理论
      根据工程项目经济属性和投资收益特性建立分类体系，可以将项目分为经营性、准经营性和非经营性三类。经营性项目依靠完善的收费机制和明显的效益实现稳定的资金运转，准经营性项目有收益潜力但是受到定价等各方面的影响，需要政府补贴来弥补经费的不足，非经营性项目以社会、环境效益为主，没有直接的经济收益，主要依靠公共部门专项资金的支持。
      城市更新项目的融资方式存在很大差别。商业综合体属于经营性项目，经济效益较好，能吸引民间资本，依靠银行贷款和资本市场工具来构建资金来源结构，部分采取 PPP 模式的运作方式。准经营性项目如保障性住房建设，需要政策支持加强成本控制，通过市场化方式寻找资金，PPP 模式作用大。非经营性公益建设，比如公共绿地，主要是依靠政府财政预算分配、专项债券等来保证资金的供给。
      （三）多元主体协同治理理论
      多元主体协同治理理论认为，公共事务的解决需依靠政府、市场主体、社会组织、公众等多方合作，以实现资源最优配置与公共利益最大化。
      在城市更新投融资体系的建立中，利益相关者理论有着十分重大的意义。此类复杂的工程系统牵涉许多利益相关者，单个主体很难全部承担起责任。政府应该从公共治理的角度出发，制定政策并协调，企业依靠资金和技术的优势，在资本运作和操作中起到核心的作用，社会组织依靠专业化服务来提高项目的管理水平和透明度，居民广泛参与，使决策公开公正，从而推动社会效益的提升。
      城市更新投融资机制要建立起多主体协同运作的机制。政府创建多元合作平台，保证信息透明公开。企业担负资金筹措和建设推进工作，社会组织给予专业技术服务支持，公众参与决策表达诉求，各方的协同推动城市可持续发展。
二、城市更新项目投融资模式创新实践
      （一）引入社会资本模式
      城市更新项目投资大、周期长，仅靠政府财政投入难以满足需要，引入社会资本既有必要性也有可行性。社会资本可拓宽资金来源、减轻财政负担，并在运营中提升效率与质量。从可行性看，城市更新中商业综合体、产业园区等子项目经济收益较好，为社会资本参与创造了条件。
      目前社会资本参与城市更新的主要方式有 PPP、特许经营。PPP 模式下政府同私营企业就项目资金筹措、建设、运营等达成合作，依照协议分担收益和责任，比如某地古城改造，政府同民间资本一起组建项目公司，全面开展工作。特许经营模式中，主管部门依法授予特定主体项目实施权，受托单位以服务收费为获利手段，城市污水治理基础设施升级改造等大多采取这种方式。
      建立完善的激励机制，对吸引社会资本参与有较大的作用。地方政府能够凭借税收减免、土地出让金优惠、财政补贴这些方式来改善项目预期收益的构成状况，进而提升项目的吸引力。同时要建立风险分担机制，确定各方的权利与义务，合理分担风险。
      （二）发行专项债券模式
      城市更新专项债券是专门用于城市更新项目的金融产品，具有定向性、专款专用的特点。该债券依靠完善的融资体系为城市更新工程提供稳定的资金支撑，其较长的存续期与项目建设、经营期间的资金长期需求相契合。该种融资方式既可以改善企业的债务结构，又可以降低企业的偿债风险，减轻企业的短期偿债压力。
      专项债券是地方政府债券的一种，有明显的融资优势。它依靠地方政府信用作为支撑，在资本市场里有着较高的公信力以及市场认可度，可以有效地降低融资成本。此类债券的发行额度可以依照项目实际情况来定，符合城市更新等大额基础设施建设资金使用的规律。专项债券的发行需要具备一定的条件，即所支持的项目应当具有公益性与经济性的双重特征，现金流要能够保证债务偿还能力，同时还要符合国家相关政策法规以及地方发展规划目标，特别要体现出对城市更新战略目的的支持方向。
      专项债券的发行流程包含项目筛选与预备、发行计划制订、信用评级评估、债券发售以及流通等环节。就资金管理来说，应设专户管理，保证资金使用有计划、有规范，按照项目推进和预算要求进行拨付，并实行全生命周期管理，不定期开展财务审计和成效评价工作。从风险管理的角度来说，要不断地对项目的运营收益进行评价，保证偿债资金及时足额到位。还要建立动态预警机制，在出现潜在风险指标的时候立刻采取应对措施，防止和化解不确定因素带来的风险。
      （三）设立城市更新基金模式
      城市更新基金通过资源整合、金融创新机制，为城市建设改造项目构建起持久稳定的资金供应体系。其运作模式是多元化的组织结构形式，主要有公司制、合伙制和信托（契约）制等，是由专业的管理人员进行资产配置、投资策略的制定以及后续的监督工作。按照有关协议的规定，基金按照选择的标准，对符合要求的城市更新方案实施有针对性的融资支持。
      城市更新基金的资源整合具有明显的功能价值，其主要优势是把金融资本、企业自有资金和社会投资等多源融资形式有机地整合起来，形成一个多层次的融资结构。依靠专业的项目管理人员，使项目管理工作更加高效地开展，降低项目实施过程中出现的风险。由于城市更新工程一般具有较长的建设周期以及动态的发展特点，城市更新基金采取稳定的资金供给方式，给城市建设活动提供坚实的资金保障，促进项目建设的顺利进行，保证项目建设的有效推进。
      城市更新基金在设计投资策略时，会根据项目的特性以及发展阶段做出不同的安排。选择投资项目要考虑项目的产业价值及经济效益，资金注入方式可以是股权融资、债权融资或者二者结合，从而提高灵活程度。就退出机制而言，可以采用 IPO 上市、企业收购、资产证券化（ABS）等多种方式实现资本回收，采取精细化运作的方式提高资金使用效率，达到预期的投资回报目的。
三、城市更新项目投融资模式创新的保障措施
      （一）政策支持体系
      城市更新项目融资体系创新要依靠政府的主导作用。出台精准化的扶持政策，一方面可以调动社会资本的积极性，另一方面可以给具体的实施提供有力的支持。
      对于符合规划要求且具有公共性的建设工程项目，当地政府部门可给予支持，采用先租后让或者综合供给等方式减少企业的前期投入。从财政扶持的角度出发，创建专项激励基金，对运用创新运营模式并取得明显成果的项目给予资金支持，分摊基础设施建设相关费用，提高社会资本介入程度和市场预期稳定程度。从税收政策的角度来说，应该建立企业所得税和增值税并存的多种政策体系，提高项目的盈利能力，最大限度地调动全社会的投资积极性。
      政策效能、可持续性都会影响社会资源的调动。科学、有针对性的扶持政策能够有效地缓解市场主体的现实困难，产生较大的利益刺激作用；稳定健全的制度体系可以为企业赋予较为稳定的长期发展目标预期，降低投资过程中所遭遇的不确定性风险。政府要着力推进政策间的系统联动，削减调整次数，给投资者创造开放透明、公平公正的投资环境。
      （二）制度保障机制
      完善制度体系，才是城市更新项目投融资运作的基石。一方面要完善顶层政策设计，确定项目的功能定位、发展目标、空间布局等并同区域中长期发展规划相衔接；另一方面要简化行政审批程序，创新服务方式，提高工作效率，大幅度降低企业在制度执行过程中所产生的一切费用。还要提高监管效率，创建全过程动态监控体系，对资金流向、工程进度、成果成效等各方面实施不间断的监督评价。
      同时，建立投融资领域风险预警和应急处置机制，对保障资金安全具有重大战略意义。创建全面的风险监控体系，对市场波动、信用风险、政策变动等各方面因素引发的各种风险实施全方位捕捉和准确评价，制定出详细完善的应急处理方案，明确各方的权利和义务，改善操作流程，最大限度降低损失发生的概率。
      （三）信用体系建设
      建立健全城市更新项目投融资机制要有一个良好的信用环境。创建企业与个人一体的信用信息采集系统，创建动态更新的综合信用数据库，整合工商行政管理、税收征管、金融监管、司法审判等各方面数据资源进行评价，实现精准全面的信用评级。
      创建系统信用评定体系，以企业项目建设各个环节的绩效表现为出发点进行全方位的评价，把评定结果作为市场准入资质、政策扶持规模、金融资源调配优先顺序的主要参考标准。对信誉好的主体给予倾斜性的支持和激励政策，对失信行为实行严格的约束和处罚。依靠加强信用管理体系约束市场各个主体的行为，增强市场参与者诚信意识和履行契约的能力，营造公开透明的投资融资环境，促进资本市场健康发展。
四、结语
      城市更新项目投融资机制创新是一项系统工程，需理论基础与实践经验紧密结合。按照公共物品理论、项目差异化管理方式以及多元主体协同治理模式的研究成果，依靠社会资本、专项债券发行制度、城市更新基金等途径，辅以完善的政策支持，制度保障与信用体系建设，可有效解决资金短缺问题，提升项目运作水平，推动城市更新由粗放型向高质量发展转变。
参考文献
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