多元养老模式下激励性税收政策的反思与完善

陈吕思

      【摘要】我国已步入深度老龄化社会，家庭养老、社会养老及农村互助养老构成主要养老方式。当前我国在养老领域的财政支持以直接补贴为主，税收政策工具的作用尚未充分发挥。本文聚焦激励养老的税收政策，分别从政策系统性与协调性、覆盖范围与优惠力度以及稳定性与持续性角度分析激励养老税收政策存在的问题并提出对应的建议：一是增强政策系统性与协调性；二是加大优惠力度，提升政策实效性；三是保障政策稳定性与持续性。
      【关键词】老龄化；养老；税收政策；税收优惠
一、研究背景及意义
      《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。”“十四五”以来，国务院政府工作报告每年均对应对人口老龄化、推进养老服务工作明确作出部署安排。其中，2023 年、2024 年政府工作报告明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”；2024 年进一步提出“加强城乡社区养老服务网络建设”“加大农村养老服务补短板力度”；2025 年则聚焦“推进社区支持的居家养老”“推动农村养老服务发展”，政策导向持续细化，靶向性不断增强。
      养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。根据 2024 年《中国统计年鉴》数据，截至 2024 年末，全国 60 周岁及以上老年人口31031 万人，占总人口的 22.0%；全国 65 周岁及以上老年人口 22023 万人，预计到2030 年，60 周岁及以上老年人口将突破 3.5 亿，占比超 25%。人口老龄化不仅是当今中国的重大社会问题，更对我国社会保障、医疗服务、养老体系等多个领域带来了严峻挑战。为此，我国相继出台一系列政策举措，着力破解老龄化带来的各类难题。
      税收作为国家宏观调控的重要工具，在应对人口老龄化、缓解养老服务供需矛盾中发挥着不可替代的重要作用。已有学者围绕养老领域税收政策展开了大量研究，王晓洁（2024）从少子化与老龄化趋势视角，提出了应对人口结构变化的养老税收政策策略；黄凤羽（2025）基于基本公共服务均等化视角，对养老服务相关税收政策进行了系统分析；温来成等（2025）则从供给侧与需求侧双视角，探讨了支持养老服务产业发展的税收政策路径。但现有研究缺乏对不同养老场景的细分，未充分兼顾家庭、社会、农村互助养老的差异化需求。基于此，本文聚焦三大养老模式，分析税收政策突出问题并提出完善建议。
二、基于三大养老视角的税收激励政策实践现状
      目前我国养老主要分为家庭、社会养老以及农村互助养老三大类。约 90% 的老年人选择居家养老，社会养老占比约 10%，农村互助养老是农村养老体系的重要补充。税收能有效平衡家庭与社会养老的责任分担，通过差异化激励强化家庭养老基础、引导社会力量参与、助力农村互助养老提质。
      （一）家庭养老领域的税收激励政策
      我国家庭养老领域的税收激励政策，核心是通过税收优惠引导个人和企业参与养老储备，强化家庭养老的保障能力，主要体现在个人所得税、企业年金和职业年金三个方面。
      个人所得税赡养老人专项附加扣除是直接支撑家庭养老的政策，纳税人赡养年满 60 岁（含）以上父母，或子女均已去世年满 60 岁的祖父母、外祖父母，可享受税收减免。独生子女每月按 3000 元定额扣除，非独生子女与兄弟姐妹分摊每月 3000 元额度，每人分摊不超过 1500元，有效减轻子女赡养负担。个人养老金税收递延优惠覆盖缴费、投资、领取全流程。
      企业年金、职业年金相关税收优惠政策，通过间接激励的方式强化了家庭养老保障能力。就企业年金而言，根据国家财税相关政策，自 2008 年 1 月 1 日起，企业为在本企业任职或受雇的职工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额 5％的标准内准予税前扣除。该政策能够直接减少企业应纳税所得额，降低企业所得税税负，提升企业为职工缴纳企业年金的积极性；对员工而言，企业年金作为基本养老保险的重要补充，能够进一步提高员工退休后的生活水平，减轻员工对养老问题的担忧，间接减少家庭养老的压力，助力家庭养老模式稳定发展。
      （二）社会养老领域的税收激励政策
      社会养老作为家庭养老的重要支撑，主要涉及养老机构、养老产品研发制造企业、保险公司等参与主体，我国针对不同主体制定了差异化的税收激励政策。
      针对养老服务机构，税收优惠覆盖多税种且兼顾营利性与非营利性。增值税方面，2019 年 6 月 1 日—2025 年12 月 31 日，为社区提供养老服务的机构（含营利性）及各类养老机构提供的养老服务，均免征增值税；企业所得税方面，符合条件的非营利性老年服务机构收入免征企业所得税，社区养老服务机构收入可减计计入应纳税所得额；房产税、城镇土地使用税方面，福利性、非营利性老年服务机构自用房产、土地免征税费，社区养老服务机构通过承租、无偿使用取得的房产、土地也享受同等优惠；此外，社区养老服务机构在上述期间免征契税、不动产登记费等，老年服务机构自用车船免征车船税。这些政策推动社区养老设施建设，保障非营利机构公益属性，吸引社会资本投入。
      针对养老产品研发制造企业，研发费用实行加计扣除，未形成无形资产计入当期损益的，自 2023 年 1 月 1日起，按实际发生额 100% 税前加计扣除；形成无形资产的，按成本 200% 税前摊销。保险公司方面，税收优惠围绕养老保险产品展开，引导其加大养老金融服务供给。
      （三）农村互助养老领域的税收激励政策
      农村互助养老依托村集体、村民互助组织，为农村老年人提供日间照料、生活帮扶等服务。税收激励围绕参与主体与设施建设展开。
      在服务主体方面，村集体、村民合作社举办的互助养老服务站点，符合条件可参照社区养老机构享受税收优惠。提供的养老服务免征增值税，自用或承租、无偿使用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；企业、个人向站点捐赠，符合条件可享受税收扣除，企业捐赠在年度利润总额 12% 内准予税前扣除，超过部分结转三年扣除，个人捐赠在应纳税所得额 30% 内准予扣除。
      在设施建设方面，站点建设、改造支出符合条件可享受税费减免，占用耕地符合条件的免征耕地占用税，不动产登记免征登记费。部分地区对从事农村互助性养老服务人员的劳务报酬给予个人所得税减免，缓解人才短缺问题。
三、养老激励税收政策存在的问题与反思
      （一）系统性与协调性不足
      目前养老激励税收政策大多是根据家庭养老和社区养老不同场景制定对应的政策，且多以通知及试点办法等形式出台，尚未形成以法律或行政法规为核心的系统性政策体系。企业需查阅多个文件才能享受优惠，增加了理解难度和执行成本。养老服务机构界定模糊，部分细分领域无法明确享受优惠。财政、税务、民政等多部门协同不足，同一概念存在差异，导致非营利机构申请优惠周期长。
      （二）覆盖范围与优惠力度有限
      目前养老激励税收政策主要针对的是实体养老机构，对“互联网 + 养老”，旅居养老，智慧养老设备研发等创新养老模式的覆盖面不足。优惠方式以直接税收减免为主，短期来看能降低税负，长期看这种税收优惠方式相对单一，不太适用于不同规模不同发展阶段的养老企业，加计扣除、投资抵免等间接优惠方式的运用对企业的激励作用减弱。再一方面，激励型税收优惠受人群及地区限制。对于低收入人群而言，养老税收优惠的“获得感”低，月收入 8000 元以下的人群少有参与个人养老金制度，灵活就业人员、自由职业者等因无稳定的工资缴纳渠道，难以充分享受税收优惠的政策。税延养老险仅在上海、福建（含厦门）、苏州工业园区试点，非试点地区群众无法享受红利，未实现普惠目标，不利于养老公平。
      （三）稳定性与持续性不足
      养老激励税收政策集中在增值税、企业所得税、个人所得税，而近年来个税改革持续推进，2019 年起征点提高至 5000 元，2023 年进一步提高相关专项附加扣除标准，但这些改革与养老激励税收政策缺乏稳定衔接。例如，个税起征点提高和专项抵扣实施后，部分原本符合税延养老保险条件的人群应税收入降低，甚至无需纳税，无法享受优惠，导致政策覆盖人群减少，协同效应大打折扣，影响整体政策效果。
四、适配三大养老模式的税收激励政策完善建议
      （一）增强政策系统性与协调性
      首先，建立养老激励税收政策与其他社会保障政策、产业政策的联动机制。在制定个税改革、社保政策时，充分考虑对养老激励税收政策的影响，实现政策协同发力。例如，将个人养老金税收优惠与基本养老保险缴费政策相结合，鼓励居民在参加基本养老保险的基础上，通过个人养老金账户进行补充养老储备。同时，加强税收政策与养老产业发展规划的衔接，引导资源向养老服务薄弱环节和新兴领域流动。其次，将分散在各类通知、公告中的税收优惠政策进行整合，明确养老服务全产业链的税收优惠原则、适用范围和实施细则，形成统一、规范的政策体系。建立跨部门协同机制，由财政、税务、民政、人社等部门成立联合工作组，定期沟通协调，统一“养老服务机构”“社区养老服务” 等关键概念的界定标准，确保政策执行口径一致。
      （二）加大优惠力度，提升政策实效性
      首先，针对“互联网 + 养老”“旅居养老”“智慧养老设备研发”等新兴领域，制定专项税收优惠政策。对开展 “互联网 + 养老”服务的企业，其技术研发费用加计扣除比例提高至 150%；对从事旅居养老业务的企业，给予增值税即征即退优惠；对智慧养老设备研发企业，其研发的新产品在一定期限内免征增值税，并给予研发补贴。其次，关注农村与弱势群体养老需求，加大对农村养老服务的税收支持力度。政府在基层治理工作中，应关注地方传统习俗与村庄自发形成的社会组织，充分发挥农村互助养老的作用。
      （三）保障政策稳定性与持续性
      一方面，建立与经济社会发展相适应的政策动态调整机制，根据人口老龄化程度、养老产业发展需求、财政承受能力等因素，定期对税收优惠政策进行评估和调整。例如，每三年对个人养老金缴费限额、养老机构税收减免比例等政策参数进行评估，确保政策始终符合实际需求。另一方面，通过多种渠道加强养老激励税收政策的宣传和解读，提高政策知晓度和透明度。制作通俗易懂的政策宣传材料，开展线上线下政策培训和咨询活动，帮助企业和个人准确理解和享受政策优惠。同时，建立政策反馈机制，及时收集政策执行过程中的问题和建议，为政策调整提供依据。
参考文献
[1] 温来成 , 马千里 , 温博亮 . 支持养老服务产业发展的税收政策探讨 [J]. 税务研究 ,2025,(08):92-98.
[2] 黄凤羽 , 郑新悦 . 基本公共服务均等化视角下的养老服务税收政策完善 [J]. 税务研究 ,2025,(11):5-13.
[3] 王晓洁 . 人口老龄化与少子化趋势下税收政策的应对策略 [J].经济与管理 ,2024,38(04):70-76.
[4] 杨美莲 . 人口老龄化背景下税收政策探析 [J]. 湖南税务高等专科学校学报 ,2024,37(01):34-37.
[5] 谢永清 , 李香菊 . 应对人口老龄化税收政策的国际经验及中国启示 [J]. 人口与经济 ,2023,(05):88-97.